Risques liés à la réalisation des travaux, en cas d'annulation postérieure du permis de construire

Comme toute infraction, celle-ci est constituée par la réunion de trois éléments : l'élément légal, l'élément matériel et l'élément moral. Nous les examinerons successivement. Nous envisagerons ensuite les causes d'exonération pertinentes en pareille situation et signalerons enfin quelques jurisprudences.

l'élément légal (ie : le texte d'incrimination) appelle deux séries de commentaires :

si le texte d'incrimination continue à viser les travaux réalisés en méconnaissance soit des règles d'urbanisme soit des autorisations d'urbanisme, il est moins large que l'ancien texte d'incrimination qui visait non seulement "l'exécution de travaux" mais également et plus largement "l'utilisation du sol"
il résulte, à priori, de la rédaction retenue (et du principe d'interprétation stricte de la loi pénale) que l'exécution de travaux alors que le permis de construire n'était pas encore annulé, (ou suspendu) n'entre pas dans le champs de cette infraction. Toutefois, d'un point de vue théorique, une certaine nuance s'impose : si l'annulation intervient pour un moyen de légalité interne, subsistera formellement la méconnaissance des règlements d'urbanisme.
l'élément matériel ne pose pas difficulté particulière

pour ce qui est de l'élément moral ou intentionnel, (schématiquement, la conscience de commettre l'infraction), il apparaît possible de soutenir que compte-tenu de l'existence du permis de construire, cet élément fait défaut.

Par ailleurs, le constructeur, pour le cas d'une construction réalisée avant qu'un permis ne soit annulé, pourra également tenter de se prévaloir de deux causes d'exonération :

celle de l'article 122-3 du Code Pénal : "n'est pas pénalement responsable la personne qui justifie avoir cru, par un erreur sur le droit qu'elle n'était pas en mesure d'éviter, pouvoir légitimement accomplir l'acte" ;
et celle de l'article 122-4 du Code Pénal : "n'est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte (…) autorisé par les dispositions législatives ou réglementaires". Certes, un permis de construire n'est pas un acte réglementaire, mais les dispositions combinées, qu'elles soient législatives ou réglementaires, du Code de l'urbanisme et du Code de Justice Administrative permettent précisément l'exécution des travaux autorisés par un permis, quand bien même la légalité de celui-ci serait contestée.
Un bref panorama jurisprudentiel résume ainsi la matière : l'annulation d'un permis ne rend pas, ipso facto, illégales les constructions réalisées antérieurement à celle-ci, sur le fondement dudit permis (Cass. crim., 15 févr. 1995 : Dr. adm. 1995, comm. n° 315 ; Defrénois 1996, p. 597), sauf si le permis a été obtenu par fraude, auquel cas, l'infraction est constituée (Cass. crim., 4 nov. 1998 : Bull. crim. 1998, n° 286 ; Rev. jur. env. 199, p. 319 ; RD imm. 2000, p. 104).

L'état de la jurisprudence peut être synthétisé ainsi : le prévenu doit être relaxer en absence de doute évident sur l'illégalité du permis (Cass. crim., 15 nov. 1995 : Dr. adm. 1996, comm. n° 189).

II.2) Il en irait différemment si

les travaux avaient été réalisés alors qu'une ordonnance de référé avait suspendu le caractère exécutoire du permis de construire (pour un exemple sous l'empire de l'ancien sursis à exécution, mais à priori transposable au référé suspension : la poursuite de travaux ayant fait l'objet d'une décision de sursis à exécution constitue bien l'infraction (Cass. crim., 6 mai 2002 : Bull. crim. 2002)

ou encore si les travaux se poursuivaient après annulation juridictionnelle du permis, quand bien même celle-ci ne serait pas définitive
III) Démolitions, mise en conformité et indemnisation
III.1) Liminairement, on rappellera que ni les Tribunaux ni l'Administration ne sont incompétents pour ordonner démolir, même s'il ont eux-mêmes annulé le permis de construire qui est à la base de l'ouvrage litigieux (CE, 5 janv. 1979, Robinet et Flandre : Dr. adm. 1979, comm. n° 52

Certes, le maire peut prononcer l'interruption des travaux. Mais si un jugement annule un permis de construire postérieurement à l'achèvement des travaux, il n'a pas le pouvoir de prescrire la démolition des ouvrages ni la remise en leur état initial.

Le Tribunal des conflits (T. confl., 16 mai 1994, publié au Recueil) rappelle ainsi que ni le juge administratif ni le maire n'ont compétence pour ordonner une démolition.

La compétence juridictionnelle en la matière relève donc de l'ordre judiciaire et plus précisément des juridictions pénales et civiles.

III.2) Au pénal, la remise en état est encadrée par les dispositions de l'article L480-5 du Code de l'Urbanisme, qui dispose que "en cas de condamnation d'une personne physique ou morale pour une infraction prévue aux articles L. 160-1 et L. 480-4, le tribunal, au vu des observations écrites ou après audition du maire ou du fonctionnaire compétent, statue même en l'absence d'avis en ce sens de ces derniers, soit sur la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l'autorisation ou la déclaration en tenant lieu, soit sur la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur".

La remise en état, au pénal suppose donc une déclaration préalable de culpabilité et une condamnation (qui est relativement improbable : confère 2ème partie)

S'il n'y a donc pas eu de condamnation, le juge pénal ne devrait donc à priori pas avoir à se prononcer sur la question.

Inversement, s'il y a eu condamnation, le Tribunal répressif a l'obligation de statuer sur la remise en conformité ou en état. Il était néanmoins admis, par le passé (et cette jurisprudence devrait pouvoir rester d'actualité après l'entrée en vigueur de la réforme le 1er octobre 2007), que si le juge pénal, devait statuer sur la question, il n'était pas obligé d'ordonner la remise en état et disposait à cet égard d'une marge d'appréciation, à l'instar du juge civil (voir ci-après).

Dans l'hypothèse, où le juge pénal ordonnerait la démolition, au sens de l'article L480-7 du Code de l'Urbanisme, "le tribunal impartit au bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l'utilisation irrégulière du sol un délai pour l'exécution de l'ordre de démolition, de mise en conformité ou de réaffectation ; il peut assortir sa décision d'une astreinte de 7,5 à 75 euros par jour de retard. Au cas où le délai n'est pas observé, l'astreinte prononcée, qui ne peut être révisée que dans le cas prévu au troisième alinéa du présent article, court à partir de l'expiration dudit délai jusqu'au jour où l'ordre a été complètement exécuté. Si l'exécution n'est pas intervenue dans l'année de l'expiration du délai, le tribunal peut, sur réquisition du ministère public, relever à une ou plusieurs reprises, le montant de l'astreinte, même au-delà du maximum prévu ci-dessus. Le tribunal peut autoriser le reversement ou dispenser du paiement d'une partie des astreintes pour tenir compte du comportement de celui à qui l'injonction a été adressée et des difficultés qu'il a rencontrées pour l'exécuter".

Dans une telle hypothèse, enfin, l'article L480-9 du Code de l'Urbanisme dispose que "si, à l'expiration du délai fixé par le jugement, la démolition, la mise en conformité ou la remise en état ordonnée n'est pas complètement achevée, le maire ou le fonctionnaire compétent peut faire procéder d'office à tous travaux nécessaires à l'exécution de la décision de justice aux frais et risques du bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l'utilisation irrégulière du sol".

III.3) Au civil, saisis de conclusions tendant à ce que soit prononcée la démolition d'une construction dont le permis aurait été préalablement annulé, les Tribunaux disposent usuellement d'une certaine marge d'appréciation.

Le droit en la matière est toutefois actuellement encadré par deux articles du code de l'urbanisme.

· Tout d'abord, l'article L480-13 du Code de l'Urbanisme rappelle que la démolition ne peut intervenir que suit à une annulation définitive du permis de construire par la juridiction administrative. Il prévoit en effet que "lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire :

a) le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative. L'action en démolition doit être engagée au plus tard dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative ;

b) le constructeur ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à des dommages et intérêts que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L'action en responsabilité civile doit être engagée au plus tard deux ans après l'achèvement des travaux".

· L'article L480-14 du code l'Urbanisme est, quant à lui, spécifique aux constructions élevées dans les secteurs soumis à des risques naturels prévisibles. Il prévoit que "la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme peut saisir le tribunal de grande instance en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d'un ouvrage édifié sans l'autorisation exigée par le présent livre ou en méconnaissance de cette autorisation dans un secteur soumis à des risques naturels prévisibles. L'action civile se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l'achèvement des travaux".

Les secteurs soumis à des risques naturels prévisibles sont définis par des plans spéciaux.

Pour le reste, et selon une réponse ministérielle (Rép. min. n° 43417 : JOAN Q 4 sept. 2000, p. 5165 ; JCP N oct. 2000, p. 1470), l'annulation d'un permis de construire prononcée par le juge administratif n'impose pas systématiquement la démolition du bâtiment qui aurait été construit sur la base de cette autorisation.

Ainsi, il n'existe à priori pas de démolition d'office et le juge judiciaire dispose d'une marge d'appréciation (hors le cas de l'article L 480-14, voir ci-dessus).

Les tribunaux judiciaires ont ainsi pu, à certaines occasions, n'accorder que de simples indemnisations en lieu et place des démolitions demandées.

Par exemple : la démolition d'un immeuble d'habitation pour des personnes modeste a pu être déclarée "socialement impossible". (CA Grenoble, 5 oct. 1978 : Quot. jur. 12 sept. 1978, p. 5). Ou encore, pour une prise en compte d'inconvénients sociaux (Cass. crim., 4 nov. 1998, n° 6460).

De plus, les juges du fond peuvent refuser la démolition lorsque les règles d'urbanisme ont évolué et autorisent les constructions litigieuses : celles-ci pourraient en effet être reconstruites au même endroit (Cass. 3e civ., 25 nov. 1998 : Bull. civ. 1998, III, n° 225 ; JCP G 1999, IV, 1056 ; Constr.-urb. 1999, comm. n° 108, P. Cornille ; Gaz. Pal. 7-9 mars 1999, pan. jurispr. p. 55).

Il en est de même lorsqu'une régularisation est possible. On notera, à cet égard que le Conseil d'Etat a estimé qu'une régularisation par la délivrance d'un permis de construire pouvait intervenir, même si la démolition avait déjà été ordonnée par le juge pénal, ce qui est de nature à rendre non effective cette injonction. (CE, 8 juill. 1996, Piccinini : D. 1996, inf. rap. p. 208 ; JCP G 1996, IV, 2230 ; BJDU 4/1996, p. 299 ; Dr. adm. 1996, comm. n° 590 ; Rec. CE 1996, p. 271). Il en sera, à fortiori, de même lorsque la démolition a été ordonné par le juge civil.

Plus généralement, si l'annulation est intervenue uniquement pour un moyen de légalité externe et qu'au fond elle n'est pas contraire aux dispositions d'urbanisme applicables, sous réserve d'une demande et de la délivrance d'un permis de régularisation, le juge civil aura tendance à refuser d'ordonner la démolition.

Inversement, il a été décidé que la démolition doit être ordonnée par les juges du fond, en cas de méconnaissance avérée d'une règle d'urbanisme, dès lors que l'impossibilité de mise en conformité de l'ouvrage n'est pas contestée (Cass. 3e civ., 22 mai 1997 : JCP N 1998, p. 761, comm. A. Chaibou. - Cass. 3e civ., 11 févr. 1998 ; RD imm. 1998, p. 608. - Cass. 3e civ., 30 sept. 1998 : Bull. civ. 1998, III, n° 185 ; RD imm. préc., p. 608 ; AJDI 1999, p. 536, note H. Fabre-Luce).

La Cour de cassation a également pu préciser, sur la question de l'intérêt à agir, que la démolition doit être motivée et cantonnée aux dommages au voisin (Cass. 3e civ., 12 janv. 1982 : D. 1982, inf. rap. p. 209).

IV) L'incidence des procédures sur la caducité des autorisations d'urbanisme
Selon le 1er alinéa de l'article R 424-17 du Code de l'Urbanisme, dans sa version en vigueur depuis le 1er octobre 2007, "le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de deux ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue".

Si par le passé, l'incidence des recours contentieux sur cette durée de validité des autorisations d'urbanisme a pu poser des difficultés, celles-ci ont toutefois été, à priori, levées par le nouvel article R 424-19, du code de l'urbanisme, qui prévoit désormais que "en cas de recours devant la juridiction administrative contre le permis ou contre la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou de recours devant la juridiction civile en application de l'article L. 480-13, le délai de validité prévu à l'article R. 424-17 est suspendu jusqu'au prononcé d'une décision juridictionnelle irrévocable", c'est à dire d'un jugement ou d'un arrêt définitif et in-susceptible de voie de recours, ordinaire ou extraordinaire.

Cette solution, nouvelle, présente l'avantage de ne pas obliger le constructeur à commencer les travaux pour proroger artificiellement la durée de validité du permis.

par Maître Pierre Bousquet, Avocat au Barreau de Paris
Article à jour de la réforme du Code de l'Urbanisme, entrée en vigueur le 1er octobre 2007.