Éthique, transparence et lutte contre la corruption dans le système judiciaire M. Armand Riberolles

« La corruption constitue une menace pour la prééminence du droit, la démocratie et
les droits de l'homme, sape les principes de bonne administration, d'équité et de
justice sociale, fausse la concurrence, entrave le développement économique et met
en danger la stabilité des institutions démocratiques et les fondements moraux de la
société »
Ce cri d'alarme du Conseil de l'Europe est corroboré par les organisations
internationales.
La Banque Mondiale et le FMI évaluent les sommes détournées au titre de la
corruption à plus de 1000 milliards de dollars par an, soit 5 pour cent du PIB mondial.
Sur cette question de la corruption, les institutions judiciaires de tous les pays sont
en première ligne. A double titre, puisque d’une part elles doivent, comme la femme
de César, se tenir à l’écart du soupçon pour elles mêmes, et d’autre part être en
capacité d’assumer leur responsabilité d’avoir à réprimer les pratiques de corruption
qui pourraient toucher les acteurs publics au sens large.
Dans certaines parties du monde, l’équation est particulièrement difficile à résoudre,
puisque les acteurs de la justice sont au sein de l’Etat parmi les plus corrompus.
C’est donc un double défi que doit relever l’institution judiciaire, pour selon les
situations, conserver, renforcer ou créer ce lien de confiance avec les justiciables
sans lequel la décision de justice n’est vécue que comme l’expression d’un rapport
de force :
- d’une part l’obligation d’être irréprochable et donc d’être dotée de mécanismes de
détection et de sanction des manquements déontologiques commis au sein
même de l’institution, qui soient efficaces et compatibles avec le principe
d’indépendance de la magistrature,
- d’autre part la nécessité pour la justice de s’organiser pour, sans déroger au
principe du procès équitable, assumer la part prééminente qui est la sienne dans
la lutte contre la corruption sous toutes ses formes.
Indépendance, discipline et responsabilité des magistrats
Aujourd’hui plusieurs éléments concourent à placer la question de la responsabilité
des magistrats au devant de la scène :
- alors que sur une injonction plus forte des justiciables, l’institution judiciaire
met de plus en plus souvent en cause la responsabilité de nombreux
décideurs publics ou privés, hommes politiques, élus, chefs d’entreprise,
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responsables économiques, membres des professions libérales, elle ne peut
rester à l’écart de la fin des immunités de droit ou de fait,
- une exigence accrue de l’opinion envers le service public de la justice,
- un niveau d’intolérance plus grand des justiciables aux erreurs ou aux ratés
judiciaires,
La façon de répondre à ces injonctions légitimes doit être à la fois déterminée et
lucide quant aux conséquences qu’il pourrait en résulter pour l’indépendance des
juges.
Sur ce point quelques principes méritent d’être évoqués :
- D’abord, la charte européenne sur le statut des juges de 1998, réaffirme le
principe de la légalité des sanctions disciplinaires en prévoyant que seuls
peuvent donner lieu à des sanctions les manquements à l’un des devoirs
expressément définis par le statut des juges qui doit aussi prévoir l’échelle des
sanctions susceptibles d’être infligées.
En France l’ordonnance statutaire (article 43), qui ne contient aucun code de
déontologie, fait cependant référence à un certain nombre d’obligations, que
l’on pourrait qualifier de génériques. Ainsi prévoit-elle que tout manquement
par un magistrat aux devoirs de son état, à l’honneur, à la délicatesse ou à la
dignité, constitue une faute disciplinaire.
C’est au conseil supérieur de la magistrature, dans sa formation disciplinaire,
qu’il appartient de décliner ces principes et de désigner les pratiques
constitutives de ces manquements.
J’indique cependant qu’une réflexion est engagée au sein du CSM en vue de
la constitution d’un recueil des obligations déontologiques afin de rendre plus
claires et plus visibles les impératifs qui s’attachent à la profession de
magistrat.
A la lumière de sa jurisprudence et sans que cette énumération soit limitative,
le CSM sanctionne l’entretien de relations incompatibles avec la mission de
magistrat, la commission de faits pénalement répréhensibles, les faits
moralement condamnables, l’abus de fonction, les interventions, les excès de
langage, les manquements à la probité, mais aussi les insuffisances
professionnelles ou la partialité.
- L’intervention d’une instance indépendante « composée dans une grande
mesure de représentants de juges choisis démocratiquement par leurs pairs »,
selon une procédure qui garantit pleinement les droits de la défense, est une
autre exigence.
La France a ces dernières années, et à la suite de dysfonctionnements intervenus
dans le traitement d’une affaire judiciaire très médiatisée, entrepris une réflexion qui
vient de déboucher sur une réforme constitutionnelle du Conseil supérieur de la
magistrature.
Outre une modification de sa composition, cette réforme prévoit qu’une modification
du statut de la magistrature doit intervenir pour permettre la saisine disciplinaire du
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Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables eux-mêmes, avec des filtres
appropriés, et non plus seulement par le Garde des sceaux et les premiers
présidents de cours d’appel.
Sur le fond, les faits reprochés à un magistrat s’appréciaient traditionnellement par le
CSM à la lumière de l’atteinte à l’image ou à la bonne réputation de l’institution
judiciaire. On constate aujourd’hui que l’intérêt supérieur du justiciable est davantage
au centre des réflexions du CSM. C’est là sans doute un des effets de la Convention
européenne des droits de l’homme qui présente les principes de bon fonctionnement
de la justice comme un droit fondamental appartenant à toute personne qui souhaite
accéder à une juridiction.
Il va de soit que les atteintes à la probité commises par les juges et tous les
comportements apparentés à de la corruption entendue au sens large, portent
atteinte à l’image et à la bonne réputation de l’institution judiciaire, en même temps
qu’elles privent le justiciable du droit fondamental d’accéder à une juridiction
impartiale ;
Une difficulté particulière réside dans la délimitation de « l’activité purement
juridictionnelle du magistrat » qui doit demeurer extérieure au champ disciplinaire, et
ne relever que du seul exercice des voies de recours prévues par la loi.
C’est en effet avant tout dans l’exercice de leurs activités juridictionnelles que
l’indépendance des juges doit être préservée de toute menace de sanction
disciplinaire qui serait prise en raison du contenu de leurs décisions.
Ce principe trouve cependant sa limite lorsque le juge a, de façon grossière et
systématique, outrepassé sa compétence ou méconnu le cadre de sa saisine, de
sorte qu’il n’a accompli, malgré les apparences, qu’un acte étranger à toute activité
juridictionnelle.
Un exemple : des considérations inutilement désobligeantes et injurieuses à l’égard
d’une des parties dans un jugement sont considérées extérieures à celui-ci et
peuvent valoir au juge qui en est l’auteur des poursuites disciplinaires.
De la même façon les dysfonctionnements du service qui ne seraient pas imputables
à un manque de moyens mis à la disposition des magistrats sont susceptibles
d’engager leur responsabilité au plan disciplinaire.
Les sanctions susceptibles d’être infligées par l’instance disciplinaire sont la
réprimande, le déplacement d’office, le retrait de certaines fonctions, l’interdiction
d’être nommé ou désigné dans des fonctions de juge unique, l’abaissement
d’échelon, l’exclusion temporaire de fonction, la rétrogradation, la mise à la retraite
d’office ou l’admission à cesser les fonctions, la révocation avec ou sans suspension
des droits à pension.
Rapidement, j’évoquerai le principe de l’indépendance des actions pénales et
disciplinaires. L’une et l’autre prospèrent séparément. Simplement, la chose jugée au
pénal s’impose aux instances disciplinaires en ce qui concerne les constatations de
fait que les juges ont retenus.
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Il manque à ce tableau trop rapidement dressé l’évocation de la structure chargée de
l’enquête disciplinaire dont le rapport sert de base à la poursuite.
L’enquête administrative –ou enquête pré-disciplinaire- relève en France, comme
dans la plupart des pays, de l’inspection des services judiciaires qui a pour autre
tâche de contrôler le fonctionnement des juridictions.
En France cette inspection est composée de magistrats et constitue un service à la
disposition du ministre de la justice. Il est cependant des pays ou le corps
d’inspection des magistrats est placé auprès de l’instance indépendante statuant en
matière de discipline ou de nomination des juges.
L’enquête consiste à « recueillir les éléments de connaissance d’une situation, à
charge et à décharge, à en mesurer l’impact sur l’image et le fonctionnement de
l’institution judiciaire et à éclairer l’organe de poursuite ».
Dans la conduite des investigations, les inspecteurs doivent « s’attacher à
rassembler, de manière complète, dans le plus court délai possible, les éléments à
charge et à décharge, en s’interdisant d’user d’artifices ou de manoeuvres,
susceptibles de tendre un piège aux magistrat ou au fonctionnaire concerné, ainsi
qu’en respectant la confidentialité et la discrétion qu’impose la nature même de leurs
investigations ».
Le principe du contradictoire doit être respecté à tous les stades de l’enquête prédisciplinaire.
Pour ce qui est des droits de la défense, ils ne sont prévus qu’au stade
de la procédure devant l’instance disciplinaire susceptible d’infliger des sanctions.
Je l’évoquais en introduction, si pour conserver la confiance des justiciables,
l’institution judiciaire doit absolument disposer de structures d’enquête et de
d’organes disciplinaires en charge de faire respecter la déontologie des magistrats,
plus classiquement, la justice pénale doit aussi être en mesure d’assumer la part
prééminente qui est la sienne dans la lutte contre la corruption sous toutes ses
formes. Ce n’est pas tâche facile, tant les pratiques corruptrices peuvent être
complexes, dissimulées et recourent parfois à des mécanismes financiers
sophistiqués.
L’organisation de la justice pénale pour lutter contre la corruption
Très rapidement car le temps m’est compté, j’évoquerai la question de l’arsenal
répressif puis celle de l’adaptation nécessaire de l’organisation de l’appareil
judiciaire.
- Concernant l’arsenal répressif, il doit, pour répondre à un phénomène aussi
multiforme que l’est la corruption au sens large, être suffisamment diversifié.
Cela signifie que le corpus des incriminations doit répondre à une variété de
situations et de comportements. Je citerai pour mémoire parmi les atteintes à
la probité, la corruption proprement dite, dont les preuves sont souvent
difficiles à réunir, le trafic d’influence, la prise illégale d’intérêt (assimilable au
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conflit d’intérêt), la soustraction et le détournement de fonds publics ou encore
la concussion et le favoritisme dans les marchés publics.
Mais il est aussi des infractions connexes à la corruption qui sont des outils
indispensables à l’appréhension et à la répression du phénomène. Je citerai l’abus
de bien social (l’équivalent du détournement) au sein des sociétés commerciales qui
est le vecteur couramment utilisé pour dégager les fonds destinés aux pots de vin..
Mais sur cette question des incriminations, la réponse réside pour une large part
dans la convention des Nations Unies contre la corruption, dite Convention de
Mérida, adoptée par l’assemblée générale des Nations unies en octobre 2003 et
entrée en vigueur en décembre 2005. A ce jour 140 états ont signé la convention et
136 y sont parties.
Il s’agit d’un instrument remarquable à plus d’un titre. D’une part il s’agit du premier
instrument universel en la matière. D’autre part il traite de la prévention, des
incriminations, de la détection et de la répression, de la coopération internationale,
du recouvrement des avoirs, de l’assistance technique et des échanges
d’information.
La prochaine étape sera celle de la conception et de la mise en place d’un
mécanisme de suivi digne de ce nom.
La Convention de Mérida devrait permettre à la communauté internationale, par delà
des traditions juridiques différentes, de parler un même langage et de coordonner
ses efforts en facilitant la coopération judiciaire internationale.
-l’adaptation de l’appareil judiciaire à la lutte contre la corruption.
Paradoxalement en France, il n’y a pas de traitement spécifique de la corruption. Le
choix, que je pense pertinent, a été fait d’une organisation particulière pour la
délinquance économique et financière en général, dont la corruption n’est qu’un
mode d’expression.
Dés les années 1970 la justice pénale a du s’adapter aux évolutions économiques et
à un droit des affaires de plus en plus complexe.
La réponse a été de constater que le juge territorialement compétent (celui du lieu de
l’infraction la plupart du temps) pouvait ne pas être suffisamment formé pour traiter
ces dossiers et qu’il fallait au sein de chaque cour d’appel un ou plusieurs juges
spécialisés dans la matière économique et financière en mesure de faire face à la
technicité de certains dossiers.
Cette entorse au principe du juge naturel se voulait avant tout une réponse à
l’enlisement des affaires économiques et financières due à l’impréparation des
magistrats pour traiter ces matières.
Au début des années 1990 plusieurs scandales de corruption ont poussé le
gouvernement à créer une structure administrative spécialement dédiée à la lutte
contre la corruption, le service Central de lutte contre la corruption, chargé de la
prévention mais aussi doté de pouvoirs d’enquête et d’investigation. S’agissant d’un
service administratif extérieur à l’autorité judiciaire, le Conseil constitutionnel a estimé
qu’il s’agissait là d’une atteinte à la séparation des pouvoirs et au principe d’égalité.
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Ce service a donc été amputé de ses pouvoirs d’enquête et aujourd’hui il est
essentiellement chargé de la prévention de la corruption. Il développe aussi une
importante activité de coopération internationale. Sans doute certains d’entre vous le
connaissent ils.
Cet épisode n’est pas qu’anecdotique. Il marque que si la corruption est dans bien
des aspects un obstacle à l’Etat de droit, la lutte contre la corruption doit être
engagée dans le strict respect de l’intégrité du système judiciaire et des principes
constitutionnels de séparation des pouvoirs.
Pour résumer, le choix a été fait de la spécialisation des juridictions en charge de la
délinquance financière et de la corruption et du rejet de procédures spéciales c'està-
dire d’exception.
C’est finalement en 1999, sous la pression de scandales politico-financiers que
l’institution judiciaire s’est dotée de véritables pôles économiques et financiers dont la
vocation est de traiter les dossiers les plus complexes.
Un pôle économique et financier est une juridiction non pas spéciale (elle obéit en
effet aux règles de droit commun) mais spécialisée, intégrée à un tribunal de grande
instance et dont la compétence peut être régionale. Des procureurs et des juges
d’instruction spécialisés y sont regroupés.
Ces magistrats doivent en principe leur nomination à une technicité particulière,
acquise soit à l’occasion des plans de formation continue mis en place par l’Ecole
Nationale de la Magistrature soit lors de périodes de détachement au sein de
juridictions ou d’administrations financières.
Au sein des pôles économiques et financiers ils disposent de collaborateurs en la
personne des assistants spécialisés. Les ministères autres que celui de la justice
peuvent en effet mettre un certain nombre de fonctionnaires à disposition du
ministère de la justice afin d’épauler les magistrats des pôles financiers. Il s’agit pour
l’essentiel de fonctionnaires du ministère des finances (impôts, douanes,
concurrence, trésor), du travail (inspecteurs du travail). Ils donnent aux magistrats un
avis technique sans qu’il soit besoin de recourir à la procédure d’expertise. Leurs
notes d’analyse figurent dans le dossier et peuvent être contestées par les parties. Ils
sont soumis au secret professionnel, prêtent serment et sont strictement
indépendants de leur administration d’origine.
Il y aurait bien d’autres aspects liés à la spécialisation nécessaire des juridictions à
évoquer. Je suis conscient que le temps nous manque. Je terminerai simplement en
rappelant que la lutte contre la corruption appelle un renforcement des moyens
préventifs et répressifs nationaux mais aussi la mise en place d'un système
transnational, policier et judiciaire, capable de franchir aussi efficacement les
frontières que la criminalité mondiale, qui a, sur ce terrain, plusieurs longueurs
d'avance.