La corruption judiciaire

La corruption judiciaire
Rapport
Commission des questions juridiques et des droits de l’homme
Rapporteur: M. Kimmo SASI, Finlande, Groupe du Parti populaire européen
Résumé
La corruption judiciaire porte atteinte à l’Etat de droit, favorise l’impunité, entraîne l’iniquité des procès et
rend bien plus difficile la lutte contre la corruption en général. Pourtant, selon la commission des questions
juridiques et des droits de l’homme, cette corruption est «profondément ancrée» dans de nombreux Etats
membres du Conseil de l’Europe. Il est inquiétant de constater que dans certains pays – l’Arménie, la
Bulgarie, la Croatie, la Géorgie et «l’ex-République yougoslave de Macédoine», ainsi qu’au Kosovo1 (qui
n’est pas un Etat membre du Conseil de l’Europe) – l’opinion publique considère la justice elle-même
comme l’institution la plus corrompue.
Les autorités concernées devraient prendre « des mesures rigoureuses et exceptionnelles » pour remédier à
cette situation, mais il existe par ailleurs tout un éventail de dispositions que les Etats membres pourraient
adopter pour préserver l’intégrité de leur système judiciaire. Il convient, notamment, de rémunérer de façon
raisonnable les juges, les procureurs et les fonctionnaires de police et de mettre à leur disposition des
moyens matériels et humains suffisants. Les juges et les procureurs devraient élaborer et appliquer leurs
propres normes éthiques, tout en insufflant dans la société une culture du respect des magistrats. Enfin, il
importe que les procédures de recrutement, de promotion et de révocation des juges soient claires,
transparentes et uniquement fondées sur le mérite des intéressés. Des unités spécialisées devraient être
chargées d'enquêter sur les affaires de corruption et les décisions de justice partiales et de poursuivre les
juges auteurs de ces actes, sans toutefois porter atteinte à leur indépendance.
Pour sa part, le Comité des Ministres pourrait établir un modèle de code de conduite à l’attention des acteurs
du systèmes judiciaire, qui définirait précisément les comportements professionnels et éthiques attendus
d'eux, et recueillir des statistiques sur le nombre d’acteurs du judiciaire à l'encontre desquels ont été
engagées des poursuites dans les différents États membres.
1 Cette mention doit rigoureusement s’interpréter conformément à la Résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations
Unies.
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A. Projet de résolution
1. L’Assemblée parlementaire constate qu’un système judiciaire corrompu affaiblit l’Etat de droit – pilier
de toute démocratie pluraliste ; il met en question l’égalité de traitement devant la loi et le droit à un procès
équitable et sape la légitimité de l’ensemble des pouvoirs publics.
2. La corruption judiciaire favorise l’impunité dont l’Assemblée a revendiqué l’éradication, en tant que
priorité, dans sa Résolution 1675 (2009) sur la situation des droits de l’homme en Europe : la nécessité
d’éradiquer l’impunité.
3. La corruption judiciaire et celle des autres institutions publiques ainsi que du secteur privé se
nourrissent et se renforcent mutuellement. L’éradication de la corruption, une fois entrée dans les moeurs,
est beaucoup plus difficile que sa prévention, d’où l’importance de lutter contre les premiers signes de
corruption notamment dans les pays épargnés par ce fléau.
4. La lutte contre la corruption en général passe par son éradication dans les tribunaux. Ceux-ci sont
chargés de sanctionner tous les corrompus de manière égale et objective, et de protéger les « donneurs
d’alerte », indispensables pour une lutte efficace contre toutes les formes de la corruption.
5. L’Assemblée souligne l’importance d’une réelle volonté politique qui doit se manifester par des
mesures concrètes et musclées et pas seulement à travers des discours et des lois largement symboliques.
Une justice propre et indépendante favorise un climat politique dans lequel la corruption et le clientélisme
deviennent moins fréquents, car plus risqués pour tous les participants.
6. L’Assemblée déplore que la corruption judiciaire soit profondément ancrée dans de nombreux Etats
membres du Conseil de l’Europe, qui souffrent également de graves problèmes de corruption au sein
d’autres institutions publiques et privées. Selon le baromètre mondial 2009 de la corruption publié par
Transparency International certains d’entre eux – l’Arménie, la Bulgarie, la Croatie, la Géorgie et «l’ex-
République yougoslave de Macédoine» –, se distinguent de manière particulièrement alarmante car c’est la
justice elle-même qui y est perçue par la population comme l’institution la plus corrompue. C’est également
le cas du Kosovo2, qui n’est pas un Etat membre du Conseil de l’Europe.
7. L’Assemblée demande instamment aux autorités de tous les Etats visés ci-dessus de prendre des
mesures rigoureuses et exceptionnelles pour restaurer la confiance du public dans le système judiciaire.
8. L’Assemblée s’inquiète d’une tendance dans certains Etats à nier a priori l’existence de toute
corruption judiciaire en leur sein. Aucun Etat n’étant complètement à l’abri de la corruption, notamment par
ce temps de crise économique, l’Assemblée invite tous les Etats membres du Conseil de l’Europe à faire
preuve d’autocritique et à entreprendre – à l’instar de l’Allemagne – une étude en profondeur du niveau de
corruption dans leurs systèmes judiciaires et de prendre des mesures préventives et correctives au premier
signe de danger.
9. En matière de prévention, l’Assemblée encourage tous les Etats membres à mettre en place un
cadre minimisant les risques de corruption judiciaire :
9.1. en s’assurant que les juges, les procureurs, tous les acteurs du processus de justice – et
notamment les représentants des forces de l’ordre – soient conscients de l’importance et de la
dignité de leur rôle, notamment en assurant une rémunération en rapport et en mettant à leur
disposition des ressources humaines et matérielles suffisantes ;
9.2. en développant des standards professionnels et éthiques pour les juges et les procureurs
ainsi que des mécanismes de suivi efficaces ;
9.3. en soumettant la situation patrimoniale des juges et procureurs à un mécanisme de contrôle
adapté à la situation dans chaque pays qui doit respecter l’indépendance et la dignité des acteurs de
la justice ;
9.4. en s’assurant que les procédures de recrutement, de promotion et de révocation des juges
et des procureurs soient claires et transparentes, basées uniquement sur la qualification et le mérite,
prenant en compte la Charte européenne sur le statut des juges et la recommandation de la
2 Cette référence doit se comprendre en pleine conformité avec la Résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations
Unies.
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Commission de Venise selon laquelle tous les Etats membres devraient disposer de conseils
judiciaires indépendants regroupant des membres élus principalement par les magistrats ;
9.5. en s’assurant que les mandats des juges et des procureurs soient suffisamment longs et
pas liés à une évaluation externe de leurs décisions ;
9.6. en assurant une formation spécifique de tous les juges et procureurs sur les questions de
corruption et d’éthique;
9.7. en menant des campagnes publiques et/ou en mettant en place des programmes en vue
d’accroître le respect du judiciaire en général et d’améliorer la compréhension par les citoyens de
l’importance et des implications de l’indépendance du judiciaire et de la séparation des pouvoirs.
10. Pour être efficace la lutte contre la corruption doit comporter des enquêtes, des poursuites et, in fine,
des condamnations. Pour ce faire, l’Assemblée invite les Etats membres :
10.1. à développer des mécanismes spécifiques permettant d’assurer la responsabilité, y compris
pénale, des juges et procureurs sans mettre à mal leur indépendance et leur impartialité ;
10.2. à assurer que les immunités des membres du judiciaire ne fassent pas obstacle à des
poursuites effectives à leur encontre ;
10.3. à assurer la formation adéquate d’enquêteurs spécialisés, et à mettre à leur disposition des
ressources suffisantes.
11. En tant que mesure à la fois préventive et répressive, l’Assemblée invite tous les Etats membres à
signer et ratifier, le cas échéant, la Convention pénale sur la corruption (STE n° 173) et la Conventi on civile
sur la corruption (STE n° 174) et à coopérer effica cement avec les mécanismes de surveillance et de conseil
prévus par ces instruments.
12. Le Conseil de l’Europe se doit de participer activement à la lutte contre la corruption judiciaire sous
toutes ses formes, y compris les abus du système judiciaire motivés par des considérations politiques.
L’Assemblée encourage notamment sa commission pour le respect des obligations et engagements des
Etats membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi) à préparer des rapports thématiques à ce sujet
ou au moins à y consacrer un chapitre substantiel dans ses rapports pour tous les pays sous procédure de
suivi et dans le contexte du dialogue post-suivi.
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B. Projet de recommandation
1. L’Assemblée parlementaire, rappelant sa Résolution … (2009) sur la corruption judiciaire, considère
l’éradication de la corruption judiciaire comme une priorité de l’action du Conseil de l’Europe, en tant qu’elle
affaiblit l’Etat de droit, pilier de toute démocratie pluraliste, et favorise l’impunité.
2. Elle félicite le Comité des Ministres d’avoir mandaté un groupe de spécialistes sur le pouvoir
judiciaire (CJ-S-JUD) afin de réviser la Recommandation n° R (94) 12 du Comité des Ministres sur
l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges, au niveau des tribunaux nationaux. Elle suggère que ce
groupe de spécialistes prenne en compte les conclusions des Résolutions … (2009) et 1685 (2009) de
l’Assemblée respectivement relatives à la corruption judiciaire et aux allégations d'utilisation abusive du
système judiciaire répressif, motivée par des considérations politiques, dans les Etats membres du Conseil
de l'Europe, et fasse une référence explicite au combat contre la corruption des juges dans le rapport
explicatif du projet de recommandation révisée.
3. Elle encourage le Comité consultatif de procureurs européens (CCPE) à poursuivre son rôle de
gardien de la bonne application de la Recommandation Rec(2000)19 du Comité des Ministres sur le rôle du
ministère public dans le système de justice pénale, notamment en ayant à l’esprit l’indépendance des
procureurs et au vu des réformes ayant eu lieu dans les Etats membres depuis l’adoption de la
recommandation. L’Assemblée encourage le CCPE à revoir cette recommandation de façon analogue à la
révision en cours de la Recommandation n° R (94) 12 .
4. L’Assemblée invite le Comité des Ministres à élaborer un modèle de code de conduite à l’attention
des acteurs du système judiciaire, à l’instar du modèle de code de conduite pour les agents publics figurant
en annexe à la Recommandation n° R (2000) 10 du Com ité des Ministres pour les agents publics. Dans ce
contexte, il serait utile de se référer à l’avis n° 3 du Conseil consultatif des juges européens (CCJE) sur les
principes et règles régissant les impératifs professionnels applicables aux juges et en particulier la
déontologie, les comportements incompatibles et l’impartialité.
5. Constatant que la Communication de la Commission européenne au Parlement européen et au
Conseil de l’Union européenne du 10 juin 2009 concernant le Programme de Stockholm préconise une
évaluation périodique des efforts menés par l’Union européenne et par les États membres pour lutter contre
la corruption, et considérant qu’une telle initiative risque de dupliquer le travail du Groupe d’Etats contre la
Corruption (GRECO), l’Assemblée invite le Comité des Ministres à oeuvrer pour une coopération plus étroite
entre le GRECO et les institutions pertinentes de l’Union européenne, y compris par le biais d’une
participation de l’Union européenne au GRECO, telle que prévue par le Statut du GRECO, afin d’éviter des
duplications et de promouvoir des synergies.
6. L’Assemblée invite le Comité des Ministres à entreprendre une collecte d’informations chiffrées sur
les poursuites et les condamnations des acteurs du judiciaire dans les Etats membres du Conseil de
l’Europe. Pour garantir l’utilité d’une telle étude, elle devrait être mise à jour sur une base régulière.
7. L’Assemblée invite enfin le Comité des Ministres à assurer une plus grande publicité de la Charte
européenne sur le statut des juges qui, quoique n’ayant qu’un caractère purement déclaratif, devrait être une
référence de fait pour les Etats membres.
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C. Exposé des motifs par M. Sasi, rapporteur
« Aucun système de gouvernement ou d’administration n’est à l’abri de la corruption exercée par ceux que
l’abus de pouvoir attire. »3
Sommaire
I. Introduction.........................................................................................................................................5
II. Terminologie .......................................................................................................................................5
III. Constat: la corruption visible n’est que la partie émergée de l’iceberg ........................................6
IV. Principaux instruments juridiques internationaux pertinents .......................................................7
V. Situation dans certains Etats membres ............................................................................................9
VI. Mesures à prendre pour lutter efficacement contre la corruption judiciaire...............................16
VII. Conclusions .....................................................................................................................................18
I. Introduction
1. Le 2 octobre 2007, la commission des questions juridiques et des droits de l’homme m’a nommé
rapporteur pour préparer un rapport relatif à la corruption judiciaire (Doc. 11330).
2. Lors de sa réunion des 10 et 11 novembre 2008 à Moscou, la commission a tenu une audition à ce
sujet avec la participation des experts suivants: M. Piercamillo Davigo, Juge à la Cour suprême de cassation
(Rome) M. Dragos Kos, Président du Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) et Mme Elena A.
Panfilova, Directrice Générale, Centre pour la recherche et l’initiative anti-corruption, Transparency
International (Moscou). Il sera fait référence à leurs contributions à plusieurs reprises dans ce rapport.
3. Le Préambule de la Convention pénale sur la corruption (STE n° 173) dispose que « la corruption
constitue une menace pour la prééminence du droit, la démocratie et les droits de l’homme, sape les
principes de bonne administration, d’équité et de justice sociale, fausse la concurrence, entrave le
développement économique et met en danger la stabilité des institutions démocratiques et les fondements
moraux de la société » et insiste sur le fait que « l’efficacité de la lutte contre la corruption passe par une
coopération internationale pénale intensifiée, rapide et adaptée en matière pénale ».
II. Terminologie
4. Comme en ont témoigné les experts invités devant la commission, il n’existe pas aujourd’hui de
définition universelle du terme « corruption ». Toutes les tentatives de s’accorder au niveau international sur
une définition ont échoué.
5. Si la Convention pénale sur la corruption ne donne effectivement aucune définition de la corruption,
la Convention civile sur la corruption la définit cependant comme « le fait de solliciter, d’offrir, de donner ou
d’accepter, directement ou indirectement, une commission illicite, ou un autre avantage indu ou la promesse
d’un tel avantage indu qui affecte l’exercice normal d’une fonction ou le comportement requis du bénéficiaire
de la commission illicite, ou de l’avantage indu ou de la promesse d’un tel avantage indu. » (article 2).
6. Transparency International (TI) définit la corruption comme: « l’abus d’une position publique en vue
d’un intérêt privé ». TI ajoute qu’il peut aussi bien s’agir d’intérêts matériels ou financiers, qu’immatériels,
comme la poursuite d’ambitions politiques ou professionnelles. TI définit plus précisément la corruption
judiciaire comme « toute influence indue sur l’impartialité du processus judiciaire, par tout acteur du système
judiciaire. »
7. Le rapporteur n’entend pas comprendre le terme judiciaire en son sens le plus restreint, c'est-à-dire
uniquement la magistrature. Dans ce rapport, ce terme inclut tous les acteurs du processus de justice (ce qui
inclut notamment la police)4.
3 Programme d’action contre la corruption (adopté par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe), Groupe
Multidisciplinaire sur la corruption (GMC), GMC(96)95.
4 M. Davigo a précisé qu’en Italie la corruption du judiciaire est comprise comme concernant toutes les personnes
impliquées dans les poursuites, y compris les témoins.
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8. TI identifie deux types principaux de corruption judiciaire: l’ingérence politique du pouvoir exécutif5
ou législatif dans les procédures judiciaires et le recours aux pots-de-vin.
9. Comme le fait remarquer TI, l’ingérence politique peut s’exprimer par la manipulation des
nominations judiciaires, des salaires et des conditions d’emploi, mais également sous la forme de menaces
et d’intimidation des juges. TI cite notamment la Russie comme un exemple de pays dans lequel le pouvoir
politique a récemment accru son influence sur le judiciaire.
III. Constat: la corruption visible n’est que la partie émergée de l’iceberg
10. Dans son rapport mondial de 2007 sur la corruption, consacré à la justice et la lutte contre la
corruption, TI constate que « la corruption fragilise la justice dans de nombreuses régions du monde,
refusant aux victimes et aux accusés le droit fondamental à un procès juste et impartial »6. De plus en plus
d’éléments font apparaître une corruption généralisée au sein de l’appareil judiciaire dans de nombreuses
parties du monde. Le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe fait remarquer que « la
croyance selon laquelle le système judiciaire est corrompu et les tribunaux ont tendance à favoriser les
personnes qui ont de l’argent et des relations est très répandue » et « pire encore, certains signes laissent à
penser que les soupçons des gens sont parfois justifiés. »7.
11. Une société démocratique ne saurait fonctionner alors que son système judiciaire est gangrené par
une corruption systémique, qui bien souvent s’accompagne d’une corruption systémique de toute
l’administration. La corruption judiciaire porte atteinte à l’Etat de droit, à la légitimité des pouvoirs publics,
nuit à la société dans son ensemble et représente un danger imminent pour le principe fondateur de la
démocratie qu’est l’égalité de traitement devant la loi.
12. En effet, selon le Programme d’action contre la corruption adopté par le Comité des Ministres en
novembre 1996, « les professions juridiques tiennent une place importante dans la lutte contre la corruption.
La confiance de l’opinion dans les fonctions publiques exige ainsi – c’est capital – que les juges soient
indépendants et impartiaux, qu’ils ne soient d’aucune façon impliqués dans des affaires de corruption et
qu’ils n’apparaissent pas comme les défenseurs d’intérêts catégoriels » 8.
13. Un système judiciaire corrompu empêche, dans la pratique, tout effort de lutte contre la corruption
dans d’autres domaines, et sert ainsi de terreau fertile à la criminalité organisée, voire au terrorisme.
14. Dans certains Etats membres, le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO) a constaté une faible
confiance du public dans le judiciaire assortie de la perception que la corruption judiciaire est largement
répandue. Dans ce contexte, le Groupe a clairement dit que, entre autres, la restauration de la confiance du
public dans les juges et dans le processus juridique dans son ensemble nécessite des réformes
institutionnelles déterminées et le renforcement de l’indépendance du judiciaire face à toute influence
abusive.
15. Le fait que les législations nationales prévoient généralement des sanctions à l’encontre des acteurs
du judiciaire qui, dans le cadre de leurs fonctions, demandent ou reçoivent une rémunération pour effectuer
un acte particulier, ne semble pas suffire à endiguer cette dérive.
16. Comme l’a fait remarquer à juste titre M. Davigo, lors de son intervention devant la commission en
novembre 2008, il est extrêmement difficile de sanctionner la corruption avant tout parce qu’il est difficile
d’obtenir des informations sur son existence9.
17. Il a ajouté qu’il existe un inconnu de taille dans les statistiques relatives à la corruption, à savoir la
différence entre les infractions commises et les infractions effectivement démasquées. Selon lui, c’est
principalement dû au fait que l’infraction de corruption n’a pas de victime spécifique, n’est généralement pas
perpétrée devant témoins et n’est connue que de la personne corrompant et de la personne corrompue
5 Sur ce point voir également le rapport de Mme Leutheusser-Schnarrenberger relatif aux «Allégations d'utilisation
abusive du système judiciaire répressif, motivée par des considérations politiques, dans les Etats membres du Conseil
de l'Europe», Doc. 11993.
6 http://www.transparency.org/publications/gcr/gcr_2007/gcr_french_2007
7 Voir le Point de vue du Commissaire aux droits de l’homme, 24 juin 2008:
http://www.coe.int/t/commissioner/Viewpoints/080624_fr.asp
8 Groupe Multidisciplinaire sur la corruption (GMC), GMC(96)95.
9 Le Comité des Ministres fait le même constat: «Le principal problème que posent toutes les formes de la corruption
vient de ce qu’elle tire sa force du secret et du silence qui l’entourent.» Programme d’action contre la corruption précité,
document GMC(96)95.
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(dont l’intérêt commun est manifestement de rester discrètes). Il ajoute que la police est principalement
organisée en vue de traiter des infractions visibles.
18. M. Davigo a mis en évidence une caractéristique spécifique de la corruption du judiciaire. En effet,
elle apparaît notamment dans les affaires juridiques complexes. Cela a pour conséquence que les affaires
de corruption du judiciaire sont traitées par des instances judiciaires inférieures à celles impliquées dans les
affaires concernées (il a cité l’exemple d’un Tribunal de première instance saisi d’une affaire de corruption
présumée dans le contexte d’un procès devant la Cour de cassation).
19. Cette particularité génère certaines difficultés pour la personne chargée de mener les poursuites. A
titre d’exemple de difficultés rencontrées, il a exposé le cas d’une allégation de corruption d’un membre de la
Cour de cassation italienne soupçonné d’être lié à un groupe de type mafieux. La Cour de cassation a
décidé qu’il serait illégal de demander à un juge ayant participé à des délibérations à huis clos de témoigner
sur le processus de décision en question concernant les avis et votes exprimés par des membres individuels
de la formation judiciaire10. Ce faisant, elle a donc empêché le Tribunal en charge des poursuites sur
l’allégation de corruption d’entendre des témoignages essentiels.
IV. Principaux instruments juridiques internationaux pertinents
20. L’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme garantit le droit à un procès équitable
« par un tribunal indépendant et impartial ».
21. La Convention pénale sur la corruption (STE n° 173) prévoit en son article 2 que « Chaque Partie
adopte les mesures législatives et autres qui se révèlent nécessaires pour ériger en infraction pénale,
conformément à son droit interne, lorsque l'acte a été commis intentionnellement, le fait de proposer, d'offrir
ou de donner, directement ou indirectement, tout avantage indu à l'un de ses agents publics, pour lui-même
ou pour quelqu'un d'autre, afin qu'il accomplisse ou s'abstienne d'accomplir un acte dans l'exercice de ses
fonctions. ». Son article 3 prévoit une disposition similaire pour les cas de corruption passive d’agents
publics nationaux.
22. L’article 11 de la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUC) dispose que « Compte
tenu de l’indépendance des magistrats et de leur rôle crucial dans la lutte contre la corruption, chaque Etat
Partie prend, conformément aux principes fondamentaux de son système juridique, des mesures pour
renforcer leur intégrité et prévenir les possibilités de les corrompre, sans préjudice de leur indépendance.
(…) ».
23. La Résolution (97) 24 du Comité des Ministres portant les vingt principes directeurs pour la lutte
contre la corruption définit deux principes qui sont particulièrement pertinents dans la lutte contre la
corruption du judiciaire. Le principe directeur n° 3 prévoit d’« assurer que les personnes chargées de la
prévention, des enquêtes, des poursuites et de la sanction des infractions de corruption bénéficient de
l’indépendance et de l’autonomie nécessaires à l’exercice de leurs fonctions, soient libres de toute influence
incompatible avec leur statut et disposent de moyens adéquats pour l’obtention de preuves; assurer la
protection des personnes qui aident les autorités à lutter contre la corruption et sauvegarder le secret de
l’instruction ». Le principe directeur n°6 prévoit de « veiller à limiter toute immunité à l’égard des enquêtes,
des poursuites et des sanctions relatives aux infractions de corruption à ce qui est nécessaire dans une
société démocratique ». Dans son premier cycle d’évaluation (2000-2002), le GRECO a évalué les mesures
prises par les Etats membres pour mettre en oeuvre ces principes.
24. Un modèle de code de conduite pour les agents publics figure en annexe à la Recommandation
n° R (2000) 10 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les codes de conduite pour les agents
publics. Il y est cependant précisé à l’article 1 que « Les dispositions du présent code ne concernent pas les
représentants publics élus, les membres du gouvernement ni les personnes exerçant des fonctions
judiciaires ». Il pourrait être opportun d’élaborer un modèle de code de conduite à l’attention des acteurs du
système judiciaire. Dans ce contexte, il serait bon de se référer à l’avis n° 3 du Conseil Consultatif des Juges
Européens (CCJE) sur les principes et règles régissant les impératifs professionnels applicables aux juges et
en particulier la déontologie, les comportements incompatibles et l’impartialité11.
25. Par ailleurs, le Comité des Ministres a mandaté un groupe de spécialistes sur le pouvoir judiciaire
(CJ-S-JUD) afin d’ « élaborer une recommandation et un rapport explicatif modernisant entre autres la
Recommandation n° R (94) 12 relative à l’indépendan ce, l’efficacité et le rôle des juges, au niveau des
10 Décision n° 22327 du 30 octobre 2002 (dep. 21 mai 2003, rv 224182).
11 Voir http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccje/default_fr.asp
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tribunaux nationaux, à la lumière des développements survenus depuis l’adoption de cette dernière et
renforçant et enrichissant la portée de cette recommandation »12. Le rapporteur suggère que ce groupe de
spécialistes prenne en compte les conclusions de son rapport et celles du rapport préparé par Sabine
Leutheusser-Schnarrenberger relatif aux « Allégations d'utilisation abusive du système judiciaire répressif,
motivée par des considérations politiques, dans les Etats membres du Conseil de l'Europe » précité et fasse
éventuellement une référence explicite au combat contre la corruption des juges dans le rapport explicatif du
projet de recommandation révisée. Les travaux du CJ-S-JUD devraient aboutir en décembre 2009.
26. Toutes les mesures recommandées dans le rapport visant à assurer l’indépendance pleine et entière
des tribunaux par rapport au pouvoir politique valent aussi pour la lutte contre la corruption judiciaire: les
mécanismes pernicieux permettant d’influencer des procédures judiciaires à des fins politiques peuvent
aussi servir, et servent peut-être même plus souvent, à des fins de corruption pure et simple.
27. Il pourrait également être intéressant d’examiner les questions relatives à l’indépendance et au rôle
des procureurs, y compris celui des procureurs généraux. En effet, dans son rapport, Sabine Leutheusser-
Schnarrenberger note que, par exemple dans le système anglais de justice pénale, « il existe une autre voie
possible pour exercer éventuellement une influence politique sur des affaires particulières: le Procureur
Général »13.
28. Il existe déjà la Recommandation Rec(2000)1914 du Comité des Ministres sur le rôle du ministère
public dans le système de justice pénale. Le Comité consultatif de procureurs européens (CCPE), créé en
juillet 2005 par le Comité des Ministres, est chargé de rédiger des avis à l’attention du Comité européen pour
les problèmes criminels (CDPC) sur les difficultés liées à la mise en oeuvre de cette recommandation, de
promouvoir la mise en oeuvre de celle-ci et de recueillir des informations sur le fonctionnement des services
du ministère public en Europe. Le rapporteur se demande si cette recommandation, qui a bientôt 10 ans, est
encore suffisamment à jour pour couvrir les nombreuses réformes qui ont eu lieu dans les Etats membres.
En ce sens, le rapporteur encourage le CCPE à poursuivre son rôle de gardien de la bonne application de la
Recommandation Rec(2000)19, notamment en ayant à l’esprit l’indépendance des procureurs et au vu des
réformes ayant eu lieu depuis l’adoption de la recommandation. Si et quand il le jugera opportun, le
rapporteur l’encourage à réviser cette recommandation de façon analogue à la révision en cours de la
Recommandation n° R (94) 12.
29. La recommandation dans le rapport précité de l’Assemblée15 visant à couper le «cordon ombilical»
du droit des ministres de la justice à donner des instructions concernant des affaires individuelles serait
aussi une mesure qui réduirait d’autant le risque d’un abus de telles instructions à des fins de corruption.
30. Enfin, le rapporteur attire l’attention sur la Charte européenne sur le statut des juges16 qui, quoique
n’ayant qu’un caractère purement déclaratif, devrait être une référence pour les Etats membres. Comme il
est indiqué dans son rapport explicatif, la Charte « entend définir le statut des juges par rapport à des
objectifs qu’il s’agit d’atteindre: assurer la compétence, l’indépendance et l’impartialité que toute personne
est en droit d’attendre des juridictions et de chacun et chacune des juges ». Une plus grande publicité
devrait être accordée à ce texte qui définit tous les principes autour du statut des juges, notamment en
matière de recrutement, nomination, déroulement de la carrière (promotion), responsabilité, rémunération et
cessation des fonctions.
31. Une autre voie qui peut aider à combattre la corruption, y compris dans le domaine judiciaire, peut
être la protection des donneurs d’alerte (« whistle-blowers »). Une protection efficace des personnes qui ont
le courage de dénoncer des actes de corruption contre des représailles de leurs employeurs ou d’autres
acteurs rendrait la corruption plus « risquée » pour les acteurs, car plus susceptible d’être démasquée. Mon
collègue Pieter Omtzigt (Pays-Bas, PPE/DC) a préparé un rapport au sujet de la protection des donneurs
d’alerte, approuvé par la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme en juin 200917, qui
propose des mesures de protection concrètes aux niveaux national et européen.
12 Voir le mandat du CJ-S-JUD sous
http://www.coe.int/t/f/affaires_juridiques/coop%E9ration_juridique/comit%E9s_directeurs/cdcj/cj_s_just/CJ-SJUD%
20_2009_%202_F_Mandat.pdf
13 Doc. 11993 précité, paragraphe 15.
14 https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)19&Language=lanFrench&Ver=original&Site=COE&BackColorInternet
=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75
15 Doc. 11993.
16 DAJ/DOC(98)23.
17 Voir Doc. 12006.
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32. Le Conseil de l’Europe a d’ores et déjà mis en place un ensemble normatif important pour lutter
contre la corruption. Mais la simple ratification des conventions pertinentes ne peut pas éradiquer la
corruption ; il faut une réelle volonté politique suivie d’actes concrets en vue de la combattre.
V. Situation dans certains Etats membres18
33. Selon le baromètre mondial 2009 de la corruption19 publié par TI, la justice est considérée comme
l’institution la plus corrompue en Arménie, Bulgarie, Croatie, Géorgie, au Kosovo20 et dans « l’ex-République
yougoslave de Macédoine ». Ces pays se distinguent donc de manière particulièrement inquiétante de ceux,
encore plus nombreux, dans lesquels la corruption est généralement perçue comme un problème touchant
toutes les institutions publiques: comme c’est la justice qui est chargée de poursuivre les corrompus et de
protéger les « donneurs d’alerte » (« whistle-blowers »), c’est très décourageant pour la population si la
justice elle-même est perçue comme étant encore plus corrompue que d’autres institutions.
34. Par ailleurs, un rapport préparé en 2008 dans le contexte de l’Eurobarometre relatif à l’attitude des
Européens à l’égard de la corruption21 apporte des données intéressantes sur la perception de la corruption
dans les Etats membres de l’Union européenne dans différents secteurs. Il est frappant de constater que, en
moyenne, 45 % des personnes sondées dans les 12 nouveaux Etats membres de l’Union européenne
pensent que donner ou recevoir des pots-de-vin est une pratique étendue parmi les personnes qui travaillent
dans les services judiciaires et 52 % parmi les personnes qui travaillent dans les services de police alors que
la moyenne dans l’Union européenne des 15 est respectivement de 22 % et de 25 % pour les mêmes
questions. A titre d’exemples, 65 % des Slovaques et 60 % des Lettons interrogés pensent que ces
pratiques existent dans les services judiciaires, contre 8% en Finlande, 12 % au Danemark et 14 % au
Royaume-Uni; 77 % des personnes interrogées en Estonie et 98 % en Roumanie pensent que ces pratiques
existent dans les services de police, contre 7 % en Finlande et 16 % en Allemagne. Ces chiffres sont
relativisés par le fait que, en moyenne, seuls 8 % des personnes interrogées ont déclaré qu’on leur a
demandé de payer un pot-de-vin au cours des 12 derniers mois.
35. Le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe (ci-après « le Commissaire ») a
constaté que « le climat politisé [a] un effet négatif sur le fonctionnement de l’appareil judiciaire » en Albanie.
Il note en effet qu’ « à cet égard, certains [lui] ont signalé […] que les pressions politiques empêchaient le
fonctionnement efficace et en toute indépendance de la justice. »22 Les co-rapporteurs de la commission de
suivi de l’Assemblée se montrent préoccupés par « la faiblesse du système judiciaire, qui est doté d’un
personnel mal payé et partiellement corrompu »23. Le gouvernement a adopté une stratégie de lutte contre la
corruption pour 2007-2013. Il s’en est suivi une augmentation notable du nombre de poursuites pour
corruption à l’encontre des fonctionnaires de moyen et haut rang. Le Commissaire constate cependant que
la corruption dans le système judiciaire reste très répandue et souligne que «des études nationales et
internationales font état d’un haut niveau de perception de corruption du système judiciaire, ce qui entrave
gravement le fonctionnement de la justice et affaiblit la confiance du public envers les institutions.». Selon
plusieurs observateurs internationaux, beaucoup reste à faire dans ce domaine, les réformes visant à
renforcer le système judiciaire ayant pris du retard.
36. Concernant l’Arménie, le Commissaire a constaté que « la justice est encore loin d’être
indépendante » en particulier en raison de pressions et d’intimidation sur les membres de la magistrature
« notamment de la part des autorités centrales et locales, ainsi que des procureurs » qui exercent une
influence « abusive »24. Si des mesures ont été prises pour permettre le « bon exercice des fonctions d’un
juge », le Commissaire insiste sur le fait que « beaucoup reste à faire pour assurer la mise en oeuvre
appropriée des nouvelles dispositions et améliorer la confiance du public envers le système judiciaire». Le
rôle décisif dans la sélection des juges attribué par la Constitution révisée au Conseil de la justice, dont la
majorité des membres sont des juges élus par leurs pairs et non plus par le Président, est Heurtin

considéré par le
18 Les exemples sont présentés dans l’ordre alphabétique en anglais. Le rapporteur a choisi de mentionner ces pays car
les informations pertinentes disponibles sont les plus récentes. Le fait que certains pays ne soient pas mentionnés ne
signifie pas qu’il n’y existe aucun problème.
19 http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2009/gcb2009#dnld
20 Cette référence doit se comprendre en pleine conformité avec la Résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations
Unies.
21 http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_291_en.pdf, avril 2008.
22 Rapport par le Commissaire aux droits de l’homme, Thomas Hammarberg, sur sa visite en Albanie (27 octobre - 2
novembre 2007), CommDH(2008)8, 18 juin 2008.
23 AS/Mon (2008) 30 rev, 20 novembre 2008, co-rapporteurs: M. J. Laakso et M. D. Wilshire.
24 Rapport par le Commissaire aux droits de l’homme, Thomas Hammarberg, sur sa visite en Arménie du 7-11 octobre
2007, CommDH(2008)4, 30 avril 2008. La Commission de suivi de l’Assemblée a fait le même constat; voir Doc. 11628,
9 juin 2008.
Doc. 12058
10
Commissaire comme une « avancée positive vers une réelle indépendance de la magistrature ». Le
Commissaire a encouragé l’adoption de mesures visant à rendre le processus de sélection des juges plus
transparent et équitable, des augmentations de leurs rémunérations (la modicité desquelles les rend
vulnérables à la corruption), ainsi que la mise en place de dispositifs en vue de la promotion et de la
formation des juges à la déontologie (notamment en s’appuyant sur le code de déontologie judiciaire entré
en vigueur en décembre 2005).
37. Lors de sa visite en Azerbaïdjan, le Commissaire a constaté que dans ce pays « la corruption est
perçue comme imprégnant la quasi-totalité de la société » mais qu’« il semblerait que le cadre législatif
visant à garantir l’indépendance des juges soit en place »25. Par ailleurs, afin de renforcer l’indépendance
des juges et de les rendre moins vulnérables à la corruption, leurs salaires ont été multipliés par 25 entre
2000 et fin 2007. Le Commissaire précise néanmoins que « malgré toutes ces récentes améliorations –
davantage de juges, mieux sélectionnés et qualifiés, plus au fait des normes internationales en matière de
droits de l’homme –, l’indépendance réelle du système judiciaire semble malheureusement loin d’être
assurée, aussi bien dans les esprits que dans les faits ». « Le pouvoir judiciaire semble être particulièrement
exposé à la corruption et affecté par celle-ci. En dépit des efforts déployés pour réformer le système
judiciaire […], une grande partie de l’administration judiciaire semble être influencée par des intérêts
pécuniaires. A l’instar de nombreux pays en transition rapide issus de l’ancien système soviétique, la justice
azerbaïdjanaise est marquée par la corruption et la dépendance à l’égard du pouvoir exécutif. »
38. Les autorités ont adopté des mesures qui témoignent de leur volonté de combattre la corruption
(notamment en multipliant les poursuites et les sanctions en cas de corruption), mais le Commissaire « tient
à mettre en garde contre le risque de stratégies partisanes dans la mise en cause de personnes, le moment
choisi pour engager des poursuites et la sévérité des sanctions. » 26 TI note effectivement dans son rapport
que, malgré des améliorations sur le plan législatif, aucun changement radical n’est survenu et qu’il existe un
décalage entre la lettre de la loi et sa mise en oeuvre.
39. Dans leur rapport, les co-rapporteurs de la commission de suivi de l’Assemblée sur la Bosnie-
Herzégovine notent que « la corruption est omniprésente dans tout le pays »27. Une restructuration de fond
en comble du système des tribunaux du pays a été recommandée dès 2002. Depuis, nombre de réformes
ont été entreprises mais le fonctionnement du système judiciaire fait encore l’objet de critiques sévères.
40. A l’issue de sa visite en Bulgarie, le Président de la commission de suivi de l’Assemblée constate
qu’il s’agit d’un pays « avec une corruption endémique qui a atteint les rangs de l’administration et du
système judiciaire »28. L’affaire « Borilski » est considéreé comme un exemple édifiant de cette corruption.
Dans cette affaire de meurtre (d’un Bulgare en France), les meurtriers présumés ont été acquittés malgré les
preuves scientifiques accumulées par la police française et transmises à la justice bulgare. L’un des deux
accusés n’est autre que le fils d’un ancien haut responsable du service des enquêtes criminelles bulgare,
par la suite devenu avocat d’affaires très influent29.
41. Selon la Commission européenne, la corruption a atteint une telle échelle dans ce pays qu’elle
influence et dénature le processus politique et démocratique. On rapporte que seulement 20 % de la
population bulgare aurait confiance dans le judiciaire, lequel est perçu comme corrompu et inefficace (contre
48 % en moyenne dans les pays de l’Union européenne)30. On rapporte qu’en 2007, avant l’adhésion à
l’Union européenne, des efforts avaient été entrepris pour endiguer la corruption, par exemple dans
l’administration fiscale ou au sein de la police en charge de la circulation, mais qu’au contraire le
gouvernement aurait toléré une augmentation graduelle de la corruption notamment dans le judiciaire31. A la
suite de l’adhésion à l’Union européenne, un travail en étroite coopération a été instauré entre la
Commission européenne, les Etats membres et la Bulgarie notamment en vue de renforcer le système
25 Cette impression est confirmée par les études réalisées par de grandes organisations internationales ou des
mécanismes spécialisés, tels que l’OCDE (Organisation pour la coopération et le développement économique) et le
GRECO (Groupe d’Etats contre la corruption du Conseil de l’Europe).
26 Rapport par le Commissaire aux droits de l’homme, Thomas Hammarberg, sur sa visite en Azerbaïdjan 3-7 septembre
2007, CommDH(2008)2, 20 février 2008.
27 Doc. 11700, 15 septembre 2008.
28 AS/Mon (2008) 35 rev, 7 avril 2009, Note d’information du Président de la Commission, Serhiy Holovaty, sur sa visite à
Sofia (5-7 novembre 2008).
29 «Une imposture bulgare? La justice est minée par la criminalisation rampante de l’Etat et la corruption», Le Monde,
15/16 février 2009.
30 Safeguarding the Rule of Law in an Enlarged EU – The cases of Bulgaria and Romania, CEPS Special Report, avril
2009, Susie Alegre, Ivanka Ivanova et Dana Denis-Smith, voir: http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1833
31 Ibid.
Doc. 12058
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judiciaire et de lutter contre la corruption32. Dans ce contexte, la Commission européenne a bloqué en
novembre 2008 l’accès de la Bulgarie à près de 500 millions d’euros de financement européen pour sa
négligence à lutter contre la corruption et le crime organisé. Le Président de la commission de suivi de
l’Assemblée note que la réforme du judiciaire a entraîné de nombreux changements de «pure forme»33 qui
ont donné aux réformes « une orientation indésirable ». L’indépendance du judiciaire n’est pas encore
assurée, notamment en raison du fait que le ministre de la Justice préside le Conseil judiciaire supérieur et y
dispose d’un droit d’initiative34. Dans sa note, le Président de la Commission de suivi sous-entend également
qu’au sein du Conseil judiciaire supérieur, juges, procureurs et magistrats instructeurs s’immiscent dans des
activités qui ne les concernent pas. Il relève également que la nouvelle période probatoire de cinq ans
imposée aux nouveaux juges est « un obstacle de taille à l’indépendance de la justice ». Il conclut enfin avoir
été « surpris d’apprendre que [les juges] sont formés uniquement après leur nomination et qu’il n’existe
aucun système d’évaluation de leurs compétences. (…) ceci, ajouté à l’idée répandue de
corruption, engendre (…) de la méfiance à l’égard du système judiciaire. » Par ailleurs, les avocats, les
juges, procureurs et magistrats instructeurs sont tous représentés au sein du Conseil judiciaire supérieur.
Les procureurs membres de ce Conseil participent aussi aux votes pour les nominations et les promotions
des juges.
42. Pour répondre à ces problèmes graves, la Bulgarie a adopté deux stratégies nationales contre la
corruption et deux stratégies additionnelles (adoptées en 2004 et en 2009) pour combattre la corruption du
judiciaire. Mais ces mesures sont réputées plus déclaratives qu’effectives35. En 2008, une nouvelle agence a
été créée pour enquêter sur le crime organisé et sur la corruption de haut niveau (Agence étatique pour la
sécurité nationale). Une section spécialisée sur les cas de corruption de haut niveau a été mise en place au
sein du Bureau du Procureur Général. Enfin, une inspection nouvellement créée au sein du Conseil
judiciaire suprême surveille les affaires criminelles de haut profil et analyse les raisons des délais des
procédures devant les tribunaux. Ces nouveautés semblent indiquer que les autorités bulgares ont
désormais pris conscience de la nécessité de mettre un terme à la corruption de haut niveau, y compris au
sein du judiciaire, et semblent indiquer que la volonté politique nécessaire existerait. Cependant, seuls des
résultats concrets – à ce jour inexistants – prouveront que c’est le cas. Il conviendrait, par exemple, que des
poursuites menant à des condamnations pénales soient engagées à l’encontre des juges ou procureurs sur
lesquels pèsent des allégations graves de corruption. Début 2009, selon Freedom House, les problèmes de
corruption persistent36. Le rapporteur suggère que la Commission de suivi de l’Assemblée surveille de près
l’évolution en la matière, éventuellement en y consacrant une note thématique spécifique.
43. Concernant la Croatie, TI constate que le système judiciaire manque de transparence et que des
cas de corruption existent. L’état du judiciaire dans ce pays est considéré par la Commission européenne
comme l’un des obstacles les plus importants à l’adhésion à l’Union européenne. Selon des études
d’opinion, le judiciaire est considéré par la population en Croatie comme l’un des secteurs les plus
corrompus du pays. A ce jour, très peu de membres du judiciaire ont été condamnés pour corruption37.
44. Bien que reconnaissant avoir des difficultés à évaluer la corruption du judiciaire en République
Tchèque (faute de données précises), TI considère que le système judiciaire de ce pays n’est pas
suffisamment indépendant, pas suffisamment cohérent, ni suffisamment efficace. TI note également que le
système judiciaire est largement susceptible de subir des interférences du pouvoir politique.
45. Les co-rapporteurs de la commission de suivi de l’Assemblée sur la Géorgie ont récemment noté
que « les autorités ont lancé un vaste ensemble de réformes du système et du pouvoir judiciaire, dans le but
de renforcer l’indépendance du judiciaire (…) ». Ils ont signalé leur intention « de fournir [ultérieurement] une
analyse détaillée de ces réformes »38. Le rapporteur les encourage à analyser dans ce contexte
spécifiquement la question de la corruption du judiciaire et note avec intérêt que, dans leur rapport
précédent, les co-rapporteurs avaient indiqué que des progrès significatifs avaient été accompli «dans la
transformation d’une bureaucratie judiciaire corrompue en un appareil judiciaire européen moderne» et que
la réforme du judiciaire en Géorgie «a progressé plus rapidement et avec des objectifs plus clairs que dans
32 Mécanisme de coopération et de vérification (MCV), voir notamment le dernier rapport de février 2009 http://eurlex.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0069:FIN:EN:PDF.
33 Par exemple, alors que la large immunité dont bénéficiaient les juges a été remplacée par une immunité fonctionnelle,
le problème de la corruption du judiciaire demeure.
34 CDL(2008)009.
35 Safeguarding the Rule of Law in an Enlarged EU – The cases of Bulgaria and Romania, CEPS Special Report, avril
2009, Susie Alegre, Ivanka Ivanova et Dana Denis-Smith, voir: http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1833
36 Freedom House, Nations in transit report 2008, http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=17&year=2008
37 Un seul à la date à laquelle TI a finalisé son rapport.
38 AS/Mon (2009)16 rev, 30 avril 2009, co-rapporteurs: M. M. Eörsi et M. K. Islami.
Doc. 12058
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de nombreuses autres sociétés en mutation d’Europe centrale et orientale»39. En effet, depuis 2004,
plusieurs mesures ont été entreprises en Géorgie pour s’attaquer aux sources de la corruption du judiciaire,
notamment via une augmentation substantielle de la rémunération des juges, le renforcement des contrôles
sur les pots-de-vin (plusieurs juges ont été démis de leurs fonctions pour en avoir acceptés). Cependant, si
la pratique des pots-de-vin a diminué, selon TI le judiciaire subit toujours l’influence de l’exécutif. L’actuelle
réforme du judiciaire offre l’opportunité d’en renforcer l’indépendance.
46. Malgré la négation quasi systématique de l’existence d’une quelconque corruption du judiciaire au
sein de leurs tribunaux par les pays d’Europe de l’Ouest, ces pays ne sont pas immunes à ce phénomène.
Dans ces pays également, la transparence du système judiciaire au sens large devrait être renforcée. En
Allemagne, l’affaire « Pirate-Bay » illustre le cas d’une allégation de corruption en raison de la partialité du
juge. En l’espèce, alors qu’il s’agit d’une affaire sur les droits d’auteurs, le juge en charge de l’affaire est un
membre actif de plusieurs associations et fondations prônant le renforcement des droits d’auteurs (et même
membre du directoire de l’une d’entre elles). Dans cette affaire, dans laquelle des millions d’euros de
dommages et intérêts étaient en jeu, la peine de prison ferme prononcée à l’encontre des accusés a surpris
tous les observateurs du procès. Les juges doivent avoir le droit de participer aux activités de la société, et
notamment aux activités syndicales, mais il faut garantir que les processus de décision ne sont pas biaisés.
47. L’absence, dans la plupart des Länder en Allemagne, d’une structure d’autogestion de la justice à
l’instar des conseils supérieurs de la magistrature qui existent dans presque tous les pays européens, ainsi
que la possibilité pour les ministres de la justice dans la plupart des Länder et au niveau fédéral de donner
des instructions à des procureurs concernant des affaires individuelles, ont donné lieu à des propositions de
réforme dans le rapport de Mme Leutheusser-Schnarrenberger précité que le rapporteur soutient
pleinement: l’Allemagne devrait donner le bon exemple et mettre en place des structures participatives qui
protègent le judiciaire au mieux contre toute ingérence politique qui peut, comme on l’a vu dans d’autres
pays, aussi servir comme porte d’entrée pour la corruption.
48. Sur une note positive, le rapporteur note que, contrairement à la plupart des Etats d’Europe de
l’Ouest, l’Allemagne n’a pas eu peur de briser le tabou et le Bundeskriminalamt (BKA) a mené en 2000 une
étude substantielle évaluant le niveau de corruption dans la police, la justice et les douanes40. Il s’agit d’un
exemple à suivre; le rapporteur encourage tous les Etats membres à mener une étude de ce type.
49. En Italie, il existe des scandales politico-judiciaires (qualifiés de «guerre des toges» par la presse)
impliquant de lourdes suspicions de corruption de certains juges en vue de protéger entrepreneurs et
politiques. Lors de l’audition devant la commission en novembre 2008 à Moscou, l’un des experts invités, M.
Davigo, a précisé que la justice italienne a été très sévère avec la corruption au sein du judiciaire. Il a ajouté
qu’il est pourtant problématique que, bien que l’article 319 du Code pénal punisse la corruption du judiciaire,
le délit de trafic d’influence n’existe pas en Italie. Si les cas de corruption du judiciaire sont certes très rares
en Italie, ils sont cependant très graves. Il a cité succinctement un exemple impliquant un homme politique
(ancien ministre), qui avait invoqué ses obligations de parlementaire pour ne pas apparaître au procès.
Après avoir obtenu de nombreux renvois, il avait finalement été condamné. Cette affaire avait engendré un
conflit entre autorités judiciaires et politiques, le Sénat italien ayant, en 2001, critiqué les juges pour leur
décision.
50. Une affaire récente a également fait largement polémique. Elle implique le déplacement vers une
autre juridiction du procureur de Catanzaro, Luigi di Magistris, à la demande de ses supérieurs et du ministre
de la Justice de l’époque, Clemente Mastella. Le juge di Magistris a porté plainte contre ce déplacement et
les juges ayant eu à traiter de sa requête ont soupçonné que son déplacement ait eu pour but de nuire à sa
réputation et de l’écarter d’une enquête dont il fallait gêner le développement (le juge di Magistris avait
notamment mis en évidence dans son enquête des liens entre des entrepreneurs locaux, des politiques de
gauche comme de droite, des juges, l’ex-ministre de la Justice lui-même).
51. En Italie, certaines interventions politiques pour empêcher des poursuites par des lois « sur
mesures » sont à peine masquées. En 2006, le Parquet de Milan réclame un procès contre Silvio
Berlusconi, ainsi que contre son avocat David Mills, pour corruption en actes judiciaires (notamment du fait
de faux témoignages présumés de l’avocat). Le 23 juillet 2008, une loi est votée et accorde l’immunité
judiciaire au Président du Conseil dans l’exercice de ses fonctions. David Mills, quant à lui, a été condamné
à 4 ans et demi de prison pour avoir fourni « un faux témoignage afin de concéder à Silvio Berlusconi et à
[son] groupe Fininvest l’impunité ou, au moins, de conserver les profits considérables réalisés » (selon un
39 Doc. 11502 rev, 23 janvier 2008.
40 http://www.bka.de/kriminalwissenschaften/veroeff/inh/forschungsreihe_pdf/2_46_einschaetzungen_zur_korruption_in_
polizei_justiz_und_zoll.pdf
Doc. 12058
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Tribunal de Milan). Dans ce contexte, le rapport préparé en 2004 par notre collègue Sabine Leutheusser-
Schnarrenberger sur la loi italienne sur la suspicion légitime est également pertinent41. Dans ce rapport, elle
constatait en effet que cette loi avait pour effet de ralentir indûment certains procès, de faire peser la
défiance des justiciables sur l'ensemble des magistrats et était donc contraire au principe de l'égalité de tous
devant la loi.
52. La commission de suivi de l’Assemblée a également exprimé son inquiétude quant à la corruption du
judiciaire en Moldova (il a notamment été allégué que certains juges accorderaient des faveurs politiques
contre de l’argent) et a recommandé de «garantir l’indépendance de l’appareil judiciaire et [de] renforcer
l’efficacité et le professionnalisme des juges»42. Les co-rapporteurs de la commission de suivi remarquent
que quelques affaires notoires «pourraient facilement être interprétées comme une instrumentalisation
politique de la justice». Il existe actuellement un Plan d’action 2007-2009 de mise en oeuvre de la stratégie
nationale de lutte contre la corruption en Moldova.
53. Lors de sa visite au Monténégro en 2008, le Commissaire a relevé que « la corruption est un
problème intersectoriel qui touche tous les domaines de la vie publique et est le principal obstacle à une
mise en oeuvre effective des normes en matière de droits de l’homme »43. Il constate même que « le
sentiment général est que la corruption noyaute la vie politique, le système judiciaire et l’administration
publique au Monténégro »44. Une loi sur la prévention des conflits d’intérêts – visant à limiter les fonctions
incompatibles ou multiples en demandant aux fonctionnaires de déclarer leurs revenus, fonctions et primes –
a certes été adoptée, mais semble peu ou mal appliquée. Le Commissaire note toutefois que des
changements importants dans la structure judiciaire, avec notamment le transfert du Parlement au Haut
conseil judiciaire du pouvoir de désigner et de démettre les juges, ont été introduits par la nouvelle
Constitution. Il considère que « en retirant au Parlement le pouvoir de nommer et de démettre les juges pour
en investir le Haut conseil judiciaire réformé, la nouvelle constitution a en partie résolu le problème du
manque d’indépendance du pouvoir judiciaire ressenti par le grand public. Seule exception à cette règle: le
Président de la Cour suprême reste élu par le Parlement ». Cependant, certaines inquiétudes ont été
soulevées quant à la composition du Haut conseil judiciaire, laquelle ne garantirait pas sa totale
indépendance et autonomie, ni ne le mettrait à l’abri des influences politiques45.
54. Il existe en Roumanie des problèmes similaires à ceux rencontrés en Bulgarie et le même
mécanisme de suivi des progrès effectués a été mis en place par la Commission européenne après
l’adhésion46. La confiance du public dans le judiciaire a encore décliné ces dernières années47. On rapporte
que le Conseil supérieur de la magistrature agirait comme un syndicat cherchant à contourner les exigences
de transparence48. Depuis la deuxième moitié de 2008, des efforts ont été entrepris pour renforcer la
transparence de la justice, mais ils se sont limités à un niveau technique (publication de la jurisprudence).
Afin de renforcer l’indépendance de la justice, les procédures de recrutement et de promotion des juges et
personnels du système judiciaire ont été rendues plus transparentes.
55. Le rapporteur constate avec beaucoup d’inquiétude que, bien que la loi l’interdise, il est fréquent que
des juges, voire des jurys entiers, soient remplacés sans raison apparente49. Cela remet en question
l’attribution aléatoire des affaires soumises aux tribunaux et laisse penser que ces derniers sont soumis à
certaines influences50.
41 Doc. 10124, 2 avril 2004.
42 Doc. 11374, 14 septembre 2007.
43 Rapport par le Commissaire aux droits de l’homme, Thomas Hammarberg, sur sa visite au Monténégro (2-6 juin
2008), CommDH(2008)25, 8 octobre 2008.
44 Rapport par le Commissaire aux droits de l’homme, Thomas Hammarberg, sur sa visite au Monténégro (2-6 juin
2008), CommDH(2008)25, 8 octobre 2008, paragraphe 28.
45 «Sur les dix membres du Haut conseil judiciaire, seulement quatre sont des juges élus par leurs pairs, les autres
membres étant: le Président de la Cour suprême, deux parlementaires, le ministre de la Justice, ainsi que deux juristes
proposés par le chef de l’Etat. En outre, le fait que la présidence ex officio du Haut conseil judiciaire soit confiée au
Président de la Cour suprême pose problème, car cela risque de compromettre la mission de surveillance de la Cour
suprême par le HCJ.» CommDH(2008)25.
46 Lire notamment le dernier rapport.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0070:FIN:EN:PDF
47 Safeguarding the Rule of Law in an Enlarged EU – The cases of Bulgaria and Romania, CEPS Special Report, avril
2009, Susie Alegre, Ivanka Ivanova et Dana Denis-Smith, voir: http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1833
48 Ibid.
49 Ibid.
50 L’attribution des affaires aux juges par des procédures objectives quasi-automatiques est aussi préconisée dans le
rapport précité de Sabine Leutheusser-Schnarrenberger comme une mesure visant à endiguer des abus de procédures
judiciaires à des fins politiques.
Doc. 12058
14
56. Il est indispensable non seulement que les outils visant à combattre la corruption existent mais il faut
surtout que la volonté politique de le faire soit réelle et déterminée. Il est nécessaire que cette volonté
politique soit affirmée et suivie d’actes. Dans ce contexte, il est intéressant de remarquer qu’une ancienne
ministre de la Justice, Mme Monica Macovei, a quitté ses fonctions en partie en raison de la chute de la
coalition au pouvoir mais aussi en raison de son opposition très vive à toute corruption51.
57. Concernant la Russie, le rapporteur note que les co-rapporteurs de la commission de suivi
envisagent « de faire de la lutte contre la corruption (…) un des thèmes majeurs » de leur prochaine visite52.
C’est une excellente idée. TI considère d’ailleurs que la Russie est un exemple de pays dans lequel le
pouvoir politique a récemment accru son influence sur le judiciaire53. La mise en oeuvre des peines dans les
affaires relevant du droit civil et en matière d’impôts sont également soumises à une forte influence du
politique. Le rapporteur se réfère au rapport préparé par Sabine Leutheusser-Schnarrenberger sur « Les
circonstances entourant l’arrestation et l’inculpation de hauts dirigeants de loukos »54 et à la Résolution 1418
(2005) adoptée sur la base de ce rapport. Dans cette résolution, l’Assemblée déclare que les poursuites
engagées contre Mikhail Khodorkovsky et deux autres anciens dirigeants de Ioukos vont au-delà de la
simple poursuite de la justice. Elles visent notamment « l’affaiblissement d’un adversaire politique déclaré,
l’intimidation d’autres personnes riches et la reprise du contrôle d’actifs économiques stratégiques » et qu’ils
ont été « arbitrairement pris pour cibles » par les autorités russes. L’affaire Ioukos est aussi un exemple pour
la proximité entre les motifs « politiques » et la corruption strictu sensu: ce sont notamment les circonstances
de la vente aux enchères et de la revente de Yougansneftegaz, principale filiale de production de Ioukos,
décrites dans le rapport précité qui laissent planer un doute à cet égard. Le rapporteur note d’ailleurs avec
autant d’inquiétude que Mme Leutheusser-Schnarrenberger « le fait que deux hommes soient à nouveau
jugés pour des faits qui semblent être pour l’essentiel les mêmes que ceux pour lesquels ils ont été
condamnés en 2005 » 55. Il semblerait que le nouveau procès n’ait été initié que pour empêcher la libération
des anciens dirigeants de Ioukos, dont les peines initiales viendront bientôt à échéance.
58. Dans l’affaire Koudechkina contre Russie56, la Cour européenne des droits de l’homme a constaté
que la révocation de la magistrature de la requérante pour avoir critiqué publiquement de hauts magistrats
était constitutive d’une violation de la Convention européenne des droits de l’homme. En l’occurrence, la
requérante avait accusé publiquement des hauts magistrats d’exercer des pressions sur elle au sujet d’une
affaire pénale importante concernant une affaire de corruption à grande échelle mettant en cause un
enquêteur de police pour abus de pouvoir. Dans ses déclarations, elle laissa par ailleurs entendre que ce
n’était pas la première fois que les tribunaux russes étaient utilisés à des fins de manipulation commerciale,
politique ou personnelle. La Cour note dans ce contexte que la sanction en question, à savoir la révocation
de la requérante, est de nature à avoir un « effet inhibiteur » sur les juges souhaitant participer au débat
public sur l’efficacité des organes judiciaires.
59. Dans son nouveau rapport, Mme Leutheusser-Schnarrenberger atteste de fortes pressions exercées
sur les juges en vue d’obtenir des condamnations57. L’affaire du juge V. P. Savelyuk semble montrer que la
lutte contre la corruption judiciaire elle-même peut donner lieu à des violations de l’indépendance des juges.
Cet exemple montre qu’une sensibilité particulière et le respect pointilleux des droits de la défense sont
nécessaires dans les poursuites à l’encontre de juges accusés de corruption. La condamnation, à grand
fracas, mais selon une procédure douteuse, d’un juge qui pourrait très bien être innocent, n’est pas de
nature à résoudre le problème de la corruption judiciaire, ni même à rassurer le public de manière durable.
60. L’affaire HSBC/Hermitage, présentée en détail dans le rapport précité58, fournit une illustration
impressionnante des conséquences dramatiques, même pour d’importants investisseurs étrangers, de la
collusion présumée de différents représentants des forces de l’ordre, des autorités fiscales et de différents
tribunaux qui aurait donné lieu aussi à de fortes pressions contre des avocats59. De telles affaires
51 Safeguarding the Rule of Law in an Enlarged EU – The cases of Bulgaria and Romania, CEPS Special Report, avril
2009, Susi Alegre, Ivanka Ivanova and Dana Denis-Smith, voir http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1833 : "le
remplacement de Monica Macovei en 2007 par un juriste inexpérimenté, Tudor Chiuariu, a été largement considéré
comme une décision politique résultant en partie de la chute de la coalition au pouvoir mais aussi de son opposition très
vive à toute corruption." (traduction non officielle).
52 AS/Mon (2009) 09 rev, 30 mars 2009, co-rapporteurs: M. L. van den Brande et M. T. Pangalos.
53 Tendance déjà dénoncée dans le rapport du GRECO de 2008 sur la Fédération de Russie, paragraphes 147 et 149,
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval1-2(2008)2_RussianFederation_FR.pdf.
54 Doc. 10368, 29 novembre 2004.
55 http://assembly.coe.int/ASP/NewsManager/FMB_NewsManagerView.asp?ID=4532
56 Requête n° 29492/05, 26 février 2009; jugement enc ore en appel devant la Grande Chambre.
57 Voir Doc. 11993, paragraphe 69 et suivants.
58 Idem, paragraphes 87-91 et 108-112.
59 Idem, paragraphe 87 et suivants et 108 et suivants.
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démontrent l’importance primordiale d’une justice propre et efficace, apte à protéger les victimes de
machinations criminelles et à poursuivre leurs auteurs, et non l’inverse.
61. Dans son rapport de 2009 sur la Serbie, le Commissaire constate que « les procédures de
nomination des juges et procureurs doivent être plus transparentes et libres de toute influence politique, afin
de commencer à rétablir la confiance du public dans le pouvoir judiciaire et le ministère public »60. La
Commission de Venise avait d’ores et déjà dénoncé « un risque majeur de politisation » du judiciaire en
raison du rôle du Parlement dans l’élection des juges61. Une loi sur l’Agence de lutte contre la corruption a
été adoptée en octobre 2008, reste à voir si cette Agence sera dotée des ressources humaines et
financières adéquates.
62. Eu égard à « l’ex-République yougoslave de Macédoine », le Commissaire a constaté lors de sa
visite en 2008 que « les parties prenantes tant nationales qu’internationales ont souvent décrit le pouvoir
judiciaire du pays comme étant faible et inefficace; de plus, il est largement perçu comme étant entaché de
corruption et comme étant soumis à l’influence des politiques »62. Le Commissaire précise que « pour
remédier aux faiblesses du judiciaire, le Gouvernement a adopté, en 2004, une stratégie et un plan d’action
en vue de le réformer, l’objectif étant d’en renforcer l’indépendance et l’efficacité ». Un certain nombre de
réformes a suivi (clarification des procédures disciplinaires, formation et nomination des juges, etc.). Ces
réformes sont qualifiées de « progrès substantiels »63 par le Président de la commission de suivi de
l’Assemblée et de « démarches importantes » par le Commissaire qui relève cependant que « le niveau de
confiance de l’opinion dans le judiciaire reste très faible ». 64
63. Le Président de la commission de suivi de l’Assemblée a soulevé certaines interrogations quant à
l’indépendance du judiciaire en Turquie. Il remarque en effet que le Conseil supérieur de la magistrature «ne
peut pas initier des poursuites contre un juge ou un procureur sans l’aval du ministre de la Justice»65. Sur
cette base, le risque existe que si des intérêts politiques sont en jeu, aucune poursuite ne puisse être
engagée. Par ailleurs, une récente étude menée par la TESEV66 conclut que le judiciaire n’est pas objectif et
tranche souvent en faveur de l’Etat. TI note que la méfiance des citoyens envers le système judiciaire s’est
accrue ces dernières années. L’immunité protège les juges de façon disproportionnée puisqu’elle les
protège même dans des cas de pots-de-vin perçus et qu’elle n’est quasiment jamais levée. TI dénonce
également le recours fréquent à des rapports d’experts privés, lesquels sont susceptibles de recevoir des
pots-de-vin de l’une ou l’autre des parties au procès. Les décisions des juges sont souvent basées sur les
rapports de ces experts. Mais depuis quelques années, des efforts ont été entrepris en vue de combattre la
corruption dans le judiciaire. Des juges et des procureurs ont été emprisonnés ou démis de leurs fonctions
pour avoir accepté des pots-de-vin. TI suggère que la composition du Conseil supérieur de la magistrature
soit modifiée, notamment en supprimant les sièges du ministre de la Justice et de son sous-secrétaire. Cela
permettrait de réduire substantiellement l’influence du gouvernement dans les procédures de nomination et
de promotion des magistrats.
64. Dans leur dernière note d’information, les co-rapporteurs de la commission de suivi sur l’Ukraine se
sont inquiétés de projets remettant en cause l’indépendance de la justice, notamment en ce qui concerne
l’intention du ministre de la Justice de placer l’administration judiciaire et l’Ecole de la magistrature sous son
autorité67. Sous cette autorité, les juges seraient naturellement plus sensibles à d’éventuelles pressions de la
part du gouvernement. Dans cette même note, les co-rapporteurs poursuivent en précisant que « la majorité
de la population est convaincue que l’appareil judiciaire est l’institution la plus corrompue d’Ukraine » (selon
l’étude de 2007 de Transparency International).
60 Rapport par le Commissaire aux droits de l’homme, Thomas Hammarberg, sur sa visite en Serbie (13-17 octobre
2008), CommDH(2009)8, 11 mars 2009, paragraphe 65.
61 CDL-AD(2008)006; voir également Doc. 11701 Addendum.
62 Rapport par le Commissaire aux droits de l’homme, Thomas Hammarberg, sur sa visite dans «L’ex-République
yougoslave de Macédoine», 25-29 février 2008, CommDH(2008)21, 11 septembre 2008, paragraphe 30.
63 AS/Mon (2008) 31 rev, 20 novembre 2008, Note du Président de la Commission de suivi sur sa visite d’information, (2-
5 novembre 2008).
64 Rapport par le Commissaire aux droits de l’homme, Thomas Hammarberg, sur sa visite dans «l’ex-République
yougoslave de Macédoine», 25-29 février 2008, CommDH(2008)21, 11 septembre 2008; «Des études effectuées par
‘Transparency International’ ont montré que c’était l’un des pays d’Europe les plus touchés par la corruption mineure. Le
manque de confiance dans le pouvoir judiciaire constitue un grave problème. Près de 85 % de la population estime que
le système juridique et le système judiciaire sont corrompus.»
65 AS/Mon (2009)10 rev, 7 avril 2009, Note d’information du Président de la commission de suivi sur sa visite en Turquie
(24-26 novembre 2008) dans le cadre du dialogue post-suivi avec la Turquie.
66 Turkish Economic and Social Studies Foundation, “’Justice Can Be Bypassed Sometimes:’ Judges and Prosecutors in
the Democratization Process.", mai 2009.
67 AS/Mon (2008) 06 rev, 18 mars 2008, co-rapporteurs: Mme H. Severinsen et Mme R. Wohlwend.
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65. L’Agence sur le crime organisé sérieux (Serious Organised Crime Agency) instituée au Royaume-
Uni a constaté que le crime organisé a recours à la corruption pour ses activités et que, à plusieurs reprises,
des officiers de police chargés de l’application de la loi ont été corrompus et ont agi de concert avec des
criminels68. Le système judiciaire a fait l’objet ces dernières années d’une importante réforme en vue d’en
garantir formellement l’indépendance vis-à-vis de l’exécutif, notamment via la réforme des procédures de
nomination dans toutes les juridictions du pays. En effet, selon notre collègue Sabine Leutheusser-
Schnarrenberger, « la création en 2006 de la Commission des nominations judiciaires (Judicial
Appointments Commission) […] renforce encore le principe de l’indépendance du judiciaire à l’égard de
toute influence politique ». Par contre, le rôle de l’avocat général (Attorney General), qui a donné lieu à des
débats controversés, notamment à l’occasion des affaires British Aerospace (BAE) and « cash for
honours »69, reste encore à clarifier.
VI. Mesures à prendre pour lutter efficacement contre la corruption judiciaire
- La prévention
66. En premier lieu, le rapporteur insiste sur la mise en place de mesures visant à prévenir la corruption
des membres du judiciaire, notamment dans les Etats membres dans lesquels ce phénomène reste
marginal. Il est en effet plus facile de prévenir l’apparition de la corruption judiciaire que de la guérir une fois
que le système est gangréné.
67. Le développement de codes d’éthique pour les acteurs du système judiciaire, ainsi que des
mécanismes pour assurer leur mise en oeuvre, permettraient de développer cet aspect préventif. Comme
l’indique le CCJE dans son avis n°3 (précité), « la confiance et le respect portés à la magistrature sont les
garanties de l’efficacité du système juridictionnel: la conduite du juge dans son activité professionnelle est
logiquement perçue par les justiciables comme un facteur essentiel de crédibilité de la justice ». Cet avis
devrait servir de référence dans la rédaction de codes d’éthique.
- La nécessité de collecter des informations fiables
68. Il est également indispensable de mieux définir les contours de la corruption du judiciaire afin de
mieux lutter contre ce phénomène. Le rapporteur estime qu’il serait nécessaire d’obtenir des informations
fiables par le biais de statistiques détaillées.
69. Il existe, certes, un nombre important de sources statistiques, notamment celles collectées tous les
ans par Transparency International dans son Baromètre mondial de la corruption. Cependant elles restent
assez générales, ne mesurent que l’impression, le ressenti des personnes interrogées et n’ont pas un
caractère officiel.
70. Il serait utile de collecter des informations chiffrées sur les poursuites et les condamnations des
acteurs du judiciaire dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. Mises en corrélation avec les
statistiques ressenties, cela donnerait une idée de l’énergie (ou de l’absence d’énergie) avec laquelle les
Etats membres s’attaquent à la racine du problème. Il faut donc qu’il soit clair d’emblée que ce sont
justement les pays qui ont fait les plus grands progrès en termes de transparence qui auront les statistiques
les plus « négatives ». Leur évaluation politique doit tenir compte de cet aspect pour ne pas pénaliser
justement les pays qui font les plus grands efforts de lutte contre la corruption judiciaire.
71. Le rapporteur se demande si une instance existante au sein du Conseil de l’Europe pourrait préparer
une étude en ce sens. Pour garantir l’utilité d’une telle étude, elle devrait être mise à jour sur une base
biennale. De telles informations seraient certainement utiles aux travaux du GRECO lequel, dans le cadre de
ses évaluations du premier et du deuxième cycles, attache une importance particulière à l’indépendance du
judiciaire vis-à-vis du pouvoir politique et d'autres sources d'influence.
72. Dans ce contexte, le rapporteur observe avec une certaine inquiétude une initiative en cours au
niveau de la Commission européenne. Suite à la décision du Conseil européen de 2008 relative à la
conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la Convention des Nations Unies contre la
corruption (2008/801/CE), la Communication de la Commission au Parlement Européen et au Conseil du 10
juin 2009 concernant le Programme de Stockholm préconise « une évaluation périodique des efforts menés
par l’Union et par les États membres » pour lutter contre la corruption. Le rapporteur estime qu’une telle
68 http://www.soca.gov.uk/
69 Doc. 11993, paragraphes 16-34.
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17
initiative, si elle était soutenue par les Etats membres de l’Union européenne, conduirait inévitablement à
une duplication du travail du Groupe d’Etats contre la Corruption (GRECO).
73. Le rapporteur invite le Comité des Ministres à encourager une coopération plus étroite entre le
GRECO et les institutions pertinentes de l’Union européenne, y compris par le biais d’une «participation de
la Communauté européenne » au GRECO, telle que prévue par le Statut du GRECO, afin d’éviter des
duplications et de promouvoir des synergies.
74. Parmi les mesures de prévention devrait aussi figurer une protection efficace des «donneurs
d’alerte» («whistle-blowers»), qui constituent un facteur de risque et donc de dissuasion pour tous les
corrompus. Notre collègue Pieter Omtzigt (Pays-Bas, PPE/DC) a fait des propositions en ce sens que le
rapporteur soutient pleinement.
- Les poursuites
75. Selon le rapport préparé en 2008 dans le contexte de l’Eurobarometre relatif à l’attitude des
Européens à l’égard de la corruption70, la majorité des citoyens de l’Union européenne ne considère pas qu’il
existe suffisamment de poursuites judiciaires couronnées de succès dans leur pays pour dissuader les gens
de donner ou de recevoir des pots-de-vin (58 %). En Finlande, 49 % des personnes interrogées pensent
qu’il y en a suffisamment, alors qu’en Slovénie seuls 17 % partagent cet avis.
76. Comme l’a indiqué le GRECO dans certains de ses rapports, «la justice doit non seulement être –
mais aussi être perçue comme étant – correctement exercée, afin de changer l’opinion de la population»71
notamment dans les pays dans lesquels la population ne fait pas confiance au système judiciaire.
- Propositions concrètes
77. Le GRECO a ainsi mis en évidence plusieurs domaines ayant une influence importante sur
l’indépendance et donc sur l’éventuelle corruption du judiciaire:
- les procédures de sélection et de nomination des juges;
- les systèmes de promotion ou d’évaluation des juges;
- les conditions de travail déficientes (entre autres, rémunération insuffisante72);
- les procédures de sélection et de nomination des procureurs;
- les systèmes de promotion ou d’évaluation des procureurs; et
- les procédures de révocation des procureurs.
78. Le rapport de TI met en évidence quatre problèmes récurrents dans les pays étudiés: 1) la
nomination des membres du judiciaire; 2) les mandats et les conditions de travail et salariales; 3) la
responsabilité et les mesures disciplinaires; et 4) la transparence.
79. TI constate d’ailleurs que ces éléments n’ont pas été suffisamment pris en compte dans les diverses
réformes judiciaires de ces deux dernières décennies, qui se sont largement concentrées sur les aspects
administratifs des tribunaux.
80. Lors de l’audition devant la Commission, le Président du GRECO, M. Drago Kos, a présenté les
moyens suivants à mettre en place afin de lutter efficacement contre la corruption du judiciaire:
- les membres du judiciaire doivent recevoir une rémunération appropriée par rapport à leur travail en
vue de minimiser les risques de tentations d’obtenir des revenus supplémentaires;
- les procédures de recrutement, de promotion et de révocation des juges et des procureurs doivent
être claires, transparentes, apolitiques et non-partisanes – à cet égard la Charte européenne sur le
statut des juges prévoit l’intervention d’une instance indépendante du pouvoir exécutif et du pouvoir
législatif pour toute décision affectant la sélection, le recrutement, la nomination, le déroulement de la
carrière ou la cessation de fonctions d’un ou d’une juge;
70 http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_291_en.pdf, avril 2008.
71 Voir notamment le rapport du GRECO de 2008 sur la Fédération de Russie, paragraphe 148,
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval1-2(2008)2_RussianFederation_FR.pdf et le
rapport du GRECO sur l’Ukraine, paragraphe 88,
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval1-2(2006)2_Ukraine_FR.pdf.
72 L’étude de la Commission européenne sur l’efficacité du système judiciaire (CEPEJ) en Europe est un excellent outil
permettant d’évaluer les rémunérations des juges, garantes de leur indépendance (Rapport de la CEPEJ intitulé
«Systèmes judiciaires européens – Edition 2008», publié en septembre 2008).
Doc. 12058
18
- le mandat des juges et procureurs doit être suffisamment long et pas lié à une évaluation externe de
leur travail;
- l’indépendance absolue du travail des juges et des procureurs de toute interférence indue doit être
garantie;
- des mécanismes de contrôle impartiaux doivent être mis en place afin d’assurer la gestion adéquate
des tribunaux et des services du parquet;
- des mécanismes précis et objectifs de responsabilité des juges et procureurs doivent être développés
sans interférence indue à l’encontre de leur indépendance et de leur impartialité tout en assurant la
protection des plaignants contre les représailles et prévoyant des sanctions efficaces;
- des standards professionnels et éthiques pour les juges et les procureurs doivent être développés et
accompagnés de mécanismes de suivi efficaces;
- les immunités du judiciaire ne devraient pas représenter des obstacles excessifs à des poursuites
effectives de membres corrompus du judiciaire;
- les autorités judiciaires doivent avoir des ressources humaines et matérielles suffisantes;
- un certain degré de spécialisation du judiciaire est requis;
- il est indispensable de former le judiciaire spécifiquement sur les questions de corruption et d’éthique;
- les autorités judiciaires doivent avoir un accès aisé à l’expertise dont elles ont besoin;
- les juges et les procureurs devraient toujours être conscients de l’importance de leur rôle dans une
société moderne.
81. Pour être efficace la lutte contre la corruption doit comporter des enquêtes, des poursuites et, in fine,
des condamnations. Car s’il y a des criminels, ils doivent être punis selon la loi.
82. En ce sens, la Charte européenne sur le statut des juges consacre le « droit au recours » du juge.
Tout juge estimant ses droits ou son indépendance (ou celle de la justice) menacés doit pouvoir saisir une
instance indépendante.
83. Les traditions jouent également un rôle important. Dans une culture dans laquelle la corruption n’est
pas du tout acceptée, il est plus difficile d’avoir un comportement déviant. Un tel comportement est aussi
plus risqué, et donc moins fréquent, quand les « donneurs d’alerte » (« whistle-blowers ») sont dûment
respectés et protégés.
84. Il est nécessaire d’avoir des forces de police spécialisées, des juges d’instruction, des experts, tous
ayant reçu la formation adéquate et disposant de ressources suffisantes afin d’assurer que des enquêtes
efficaces sont menées.
85. Or, si les lois existent pour poursuivre les criminels, encore faut-il que la volonté politique de les
poursuivre existe. En matière de corruption, a fortiori de corruption du judiciaire, c’est la volonté politique au
plus haut niveau qui est indispensable.
VII. Conclusions
86. Il est d’une importance capitale que le phénomène de la corruption du judiciaire – terreau fertile de
l’impunité73 – soit éradiqué.
87. La clé réside dans la réelle volonté politique. Trèves de plans d’action vides de sens et autres
promesses déclaratives, la corruption du judiciaire et la corruption politique se nourrissent et se renforcent
mutuellement. Dès lors que le système judiciaire est corrompu, il est improbable que les politiques usant de
menaces ou de pots-de-vin pour échapper à la justice soient jamais condamnés. Un tel système exclut de
facto les candidats honnêtes qui pourraient vouloir s’attaquer aux racines profondes du problème. Dès lors
que l’on est fier de sa profession et de ses hauts standards, la tentation de fraude s’affaiblit.
88. Il faut voir la réalité en face, les rapports sont accablants: la corruption judiciaire est profondément
ancrée dans plusieurs Etats membres du Conseil de l’Europe et ce avec l’aval d’acteurs de premier plan des
organes exécutifs de ces Etats (qui en profitent).
89. Le Conseil de l’Europe peut – et doit – jouer un rôle en exerçant un contrôle accru de ce phénomène
dans ses Etats membres et l’Assemblée parlementaire en particulier doit exercer la pression politique
nécessaire sur les organes politiques des pays concernés. L’Assemblée devrait accroître ses activités de
73 Voir en ce sens le rapport de Mme Herta Däubler-Gmelin sur «La situation des droits de l’homme en Europe: la
nécessité d’éradiquer l’impunité», Doc. 11934.
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surveillance en la matière car, par définition, les cas de corruption connus ne sont que la partie émergée de
l’iceberg.
90. Il faut également ne pas fermer les yeux sur la corruption du judiciaire dans les pays membres qui
ne se sentent pas concernés par ce phénomène a priori. La corruption peut prendre des formes très variées,
très pernicieuses mais aussi apparemment très inoffensives et quotidiennes. Le rapporteur encourage tous
les Etats membres du Conseil de l’Europe à faire preuve d’autocritique et à dépasser un tabou en
entreprenant une large étude de la corruption dans leur propre système judiciaire.
91. Enfin, lorsque le système judiciaire est corrompu, c’est tout le système démocratique qui est
gangréné. Comme le conclut Transparency International dans son rapport « il est difficile d’exagérer les
conséquences négatives d’un système judiciaire corrompu » tant sa capacité d’érosion sur tout un Etat est
phénoménale.
* * *
Commission chargée du rapport : commission des questions juridiques et des droits de l'homme
Renvoi en commission: Doc 11330, renvoi 3368 du 1er octobre 2007
Projet de résolution et projet de recommandation adoptés à l’unanimité par la commission le 11 septembre
2009
Membres de la commission: Mme Herta Däubler-Gmelin (Présidente), M. Christos Pourgourides, M. Pietro
Marcenaro, M. Rafael Huseynov (Vice-présidents), M. José Luis Arnaut, Mme Meritxell Batet Lamaña,
Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, Mme Anna Benaki-Psarouda, M. Petru Călian, M. Erol Aslan Cebeci
(remplaçant: M. Mevlüt Çavusoğlu), Mme Ingrida Circene, Mme Ann Clwyd, Mme Alma Čolo, M. Joe
Costello, Mme Lydie Err, M. Renato Farina, M. Valeriy Fedorov, M. Joseph Fenech Adami, Mme Mirjana
Ferić-Vac, M. György Frunda, M. Jean-Charles Gardetto, M. József Gedei, Mme Svetlana Goryacheva,
Mme Carina Hägg, M. Holger Haibach, Mme Gultakin Hajibayli, M. Serhiy Holovaty, M. Johannes Hübner,
M. Michel Hunault, Mme Fatme Ilyaz, M. Kastriot Islami, M. Želiko Ivanji, Mme Iglica Ivanova, Mme Kateřina
Jacques, M. András Kelemen, Mme Kateřina Konečná, M. Franz Eduard Kühnel, Mme Darja Lavtižar-
Bebler, Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, M. Aleksei Lotman, M. Humfrey Malins, M. Andrija
Mandić, M. Alberto Martins, M. Dick Marty, Mme Ermira Mehmeti, M. Morten Messerschmidt, M. Akaki
Minashvili, M. Philippe Monfils, M. Alejandro Muñoz Alonso, M. Felix Müri, M. Philippe Nachbar, M. Adrian
Năstase, Ms Steinunn Valdís Óskarsdóttir, Mme Elsa Papadimitriou, M. Valery Parfenov, M. Peter Pelegrini,
Mme Maria Postoico, Mme Marietta de Pourbaix-Lundin, M. Valeriy Pysarenko (remplaçant: M. Hryhoriy
Omelchenko), M. Janusz Rachoń, Mme Marie-Line Reynaud, M. François Rochebloine, M. Paul Rowen,
M. Armen Rustamyan, M. Kimmo Sasi, M. Fiorenzo Stolfi, M. Christoph Strässer, Lord John Tomlinson,
M. Joan Torres Puig, M. Tuğrul Türkes, Mme Özlem Türköne, M. Viktor Tykhonov (remplaçant: M. Ivan
Popescu), M. Øyvind Vaksdal, M. Giuseppe Valentino, M. Hugo Vandenberghe, M. Egidijus Vareikis,
M. Luigi Vitali, M. Klaas de Vries, Mme Nataša Vučković, M. Dimitry Vyatkin, Mme Renate Wohlwend,
M. Jordi Xuclà i Costa
N.B. : Les noms des membres qui ont participé à la réunion sont indiqués en gras
Secrétariat de la commission: M. Drzemczewski, M. Schirmer, Mlle Szklanna, Mlle