Les Vingt-sept à la recherche de l'union sur l'immigration

L’Union européenne veut-elle se lancer dans la «chasse aux clandestins», comme l’affirment lesPict_20080109pht17874_2 associations de défense des immigrés et des droits de l’homme ? L’adoption, prévue aujourd’hui, par les ministres de l’Intérieur des Vingt-Sept, d’un projet de directive harmonisant les conditions de reconduite à la frontière des étrangers sans papiers, qualifié de «directive de la honte» par ses opposants, cristallise les passions au moment où la question des «clandestins» - plusieurs millions dans l’Union - est de retour sur le devant de la scène politique, notamment en Italie et en France.

Pourquoi forger une politique européenne d’immigration ?

L’Europe est un espace unique de libre circulation, sans frontière interne (sauf avec le Royaume-Uni et l’Irlande). Autrement dit, une fois les frontières externes de l’Union franchies, les étrangers non communautaires (il ne s’agit que d’eux, les Européens ayant un droit absolu au séjour) peuvent circuler librement d’un pays à l’autre, ce qui suppose un minimum d’harmonisation des règles en matière de condition des étrangers afin de s’assurer qu’ils seront traités partout d’une façon équivalente. Le problème est que les droits nationaux des Vingt-Sept sont très éloignés les uns et des autres et que chacun défend son système bec et ongles puisqu’il est forcément le meilleur… C’est pour cela que la politique européenne d’immigration se résume, pour l’instant, à des normes minimales et non à une harmonisation proprement dite. Surtout, les Etats membres entendent rester maîtres chez eux : les traités européens précisent que chacun est totalement libre de décider qui est ou non admis pour un séjour de longue durée (plus de trois mois). Autrement dit, il n’est pas question que Bruxelles décide un jour du nombre d’immigrés qui pourront s’installer dans l’Union… Or, cette réserve n’a pas grand sens : lorsque l’Espagne ou l’Italie ont décidé de régulariser près d’un million de clandestins chacun, ceux-ci ont, du même coup, acquis le droit de circuler dans toute l’Europe et même d’y travailler (à condition d’obtenir l’autorisation de l’Etat d’accueil)… Bref, l’immigration est une question d’intérêt commun, même si les Etats ont encore du mal à l’accepter.

Quels textes ont déjà été adoptés ?

Depuis 2005, l’unanimité n’est plus nécessaire pour adopter une directive dans le domaine de l’immigration. Les États membres ont en effet décidé de faire jouer une « clause passerelle » qui permet de les voter à la majorité qualifiée en codécision avec le Parlement européen, sauf dans le domaine du séjour de plus de trois mois. Tous ces textes posent des normes minimales et ne font pas obstacles aux lois nationales plus favorables. Pour l’instant, seules quatre directives ont été votées : sur le regroupement familial, le 22 septembre 2003 ; sur le statut des résidents de longue durée, le 25 novembre 2003 ; sur les conditions d’admissions des étudiants, le 13 décembre 2004 et sur l’admission des chercheurs, le 12 octobre 2005 . Trois projets sont sur la table : sur l’entrée et le statut des étrangers hautement qualifiés, sur les sanctions contre les employeurs de clandestins et enfin sur les reconduites à la frontière des sans-papiers.

Espagneimmigrationcayucosalvamentom Que prévoit la directive sur le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier ?

Le 1er septembre 2005, la Commission a proposé de rapprocher les conditions des reconduites à la frontière (droit de recours, reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement, rétention administrative, interdiction du territoire, aide judiciaire, etc.). Il a fallu presque trois ans pour que les Etats parviennent à un compromis sur ce texte.

La disposition la plus controversée porte sur la durée de la rétention administrative. La Commission proposait que l’administration puisse placer un étranger sans papiers dans un centre fermé pendant soixante-douze heures, le temps d’organiser son départ. Ensuite, le juge pouvait prolonger la rétention jusqu’à…six mois. Finalement, les Etats ont décidé de laisser chacun libre de décider du délai au terme duquel le juge judiciaire doit intervenir. Surtout, si la rétention ne doit pas excéder six mois en règle générale, elle pourra être prolongée jusqu’à dix-huit mois si le pays d’origine du clandestin refuse de le réadmettre ou s’il faut plus de temps pour obtenir les papiers nécessaires. Au regard des normes françaises (trente-deux jours maximum), cela est très long. Mais aujourd’hui cette durée est illimitée au Royaume-Uni, au Danemark, en Estonie, en Finlande, en Grèce, en Irlande, à Malte, aux Pays-Bas et en Suède. Elle est de vingt mois en Lituanie, de dix-huit mois en Allemagne, de 12 mois en Hongrie, en Pologne et en Lettonie, de 8 mois prolongeable en Belgique, de 6 mois en Autriche, Tchéquie, Slovaquie et Slovénie, de 3 mois au Luxembourg et au Portugal, de 2 mois en Italie, de 40 jours en Espagne, de 30 jours à Chypre. Il fallait donc trouver un moyen terme. Mais il s’agit d’un maximum et non pas d’une norme obligatoire. En France, par exemple, le Conseil constitutionnel exige que la rétention ne dépasse pas un «délai raisonnable», ce qui explique les trente-deux jours.

Second point controversé : la directive exige que toute reconduite soit assortie d’une interdiction du territoire d’une durée maximale de cinq ans. En France, une telle peine - non obligatoire - ne peut être prononcée que par un juge, le Conseil constitutionnel y veille.

La directive « retour » s’applique-t-elle aux ressortissants européens ?

L’ensemble de la politique européenne d’immigration ne s’applique qu’aux ressortissants des Etats qui ne sont pas membres de l’Union. Mais, les nouveaux adhérents sont soumis à des périodes de transition : c’est notamment le cas de la Bulgarie et de la Roumanie. Ce n’est qu’en 2014, au plus tard, que les ressortissants de ces deux pays bénéficieront d’une liberté de circulation absolue. En attendant, ils continueront à être traités comme des étrangers non communautaires et pourront donc être reconduits à la frontière manu militari s’ils n’ont ni emploi, ni ressource. Les tziganes roumains résidant en Italie, en particulier, sont dans ce cas.

La directive «retour» a-t-elle des chances d’être adoptée ?

Si les Vingt-Sept vont adopter aujourd’hui, à la majorité qualifiée, ce texte, il faut maintenant que le Parlement européen vote ce compromis en première lecture en juillet. Mais cela n’est pas gagné : le groupe socialiste, le second par ordre d’importance, est vent debout contre ce texte, tout comme les Verts, les communistes et une bonne partie du groupe libéral. Il n’existe donc pas, à l’heure actuelle, une majorité sur le compromis atteint par les Etats. Mais les travaillistes britanniques et les Espagnols, soumis aux pressions de leur gouvernement, pourraient faire défection…